中国房地产政策失灵的成因分析

中国房地产政策失灵的成因分析

杜梦瑶

杜梦瑶（南京理工大学人文与社会科学院行政管理专业江苏南京210094）

中图分类号：F28文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）06-0000-01

摘要：近年来房地产公共政策失灵的情况越发严重，而房地产政策是各相关利益主体博弈中的结果，是政府、开发商、投机炒房者等既得利益群体主导下的产物，因此本文从政府、开发商、购房者这三个相关利益主体出发来分析房地产公共政策失灵的原因。

关键词：房地产政策失灵中央与地方关系利益主体

公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情，公共政策的成功制定与实施是政府与市场之间一个相对满意的平衡点。[陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996:22-24.]而失灵的公共政策则是指一项公共政策的实施结果偏离了政策制定者实际预想的目标，或对目标群体等相关群体造成了非预期的负面影响。市场失灵是公共政策失灵的源头，而造成公共政策失灵的自变量不仅包括政府失灵，还包括其他一些相关利益主体的影响，特别是势力强大的利益集团。

一、房地产政策失灵的表现

纵观这些年政府的宏观调控政策，从2005年的“老国八条”，到今年国务院出台的“新国八条”，存款准备金率在一次次的提高，二套房首付比例也提高到了60%，虽然政府要调控的决心很大，但是从房价上我们可以看出这些政策以期得到的效果并没有出现，不但没有遏制住房价飞涨的势头，反而使得住房结构矛盾日益凸显，调控效果和调控政策的数量似乎呈现出负相关关系。我国房地产政策的失灵主要体现在三个方面：

第一，房价持续攀升。据国家统计局的数据测算，2005到2009的五年间，70个大中城市房屋销售价格上涨了32%，2007到2009三年间新建住宅价格上涨17.4%，二手住宅价格上涨16.8%。

第二，政策漏洞多，无法实现既定目标。例如保障性住房政策方案中规定，廉租房、经济适用房、限价房等只能自住，但由于缺少相应的制约措施与具体手段，致使大量保障性住房被用于出租、出借、转租甚至转让，而真正需要的人却因为职业、户籍、收入证明等种种原因无法申购。

第三，政策方案执行不力，无法落实。例如二套房政策中对于贷款首付款比例和贷款利率都有详细的规定，但是这一政策在很多城市已经形同虚设，购房者通过提供几个身份证复印件在“改善性住房”上下文章享受首套房的所有优惠政策。

第四，政策公信力降低，公众反应消极。由于这几年房市政策的调控不力，公众似乎已经习惯了政策失灵。例如2010年四月份国务院、国土部、财政部、银监会都出台了相关政策打压房市，楼盘出现了投资客集中抛盘的现象，地产股也纷纷领跌。

二、房地产公共政策失灵的成因分析

根据集团理论研究者的观点，任一特定时间的公共政策，都是经过集团的竞争而达成的一种平衡的结果。这种平衡是由利益集团的相对影响力决定的。[托马斯?戴伊,孙彩红译.理解公共政策（第十一版）[M].北京大学出版社,2008:20.]房地产政策的博弈中亦是如此，致使房价居高不下的房地产政策就是政府、开发商、投机炒房者等既得利益群体主导下的产物，除此之外也不能忽视与之相关的利益群体公众对之的影响。本文就试图从相关利益主体出发来分析房地产公共政策失灵的原因。

（一）政府方面

按照公共选择理论的观念，政府是理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化，这必然导致政府利益与公共利益的冲突。在我国，房地产投资约占我国城镇固定资产投资的20%，成为GDP增长的直接推动力。这使得政府在房地产政策上采取了一种谨慎的态度。同时政府内部也有着纷繁复杂的利益矛盾，本文着重从中央政府与地方政府之间的关系的角度分析房地产公共政策的失灵，因为房地产政策失灵在很大程度上是由于中央调控政策在地方未能落实。

1、地方政府依赖房地产市场的发展

自从1994年我国实行分税制改革以来，中央与地方政府之间虽划分了财权，但是在事权的划分方面却一直不够明晰，在财权上收与事权下放的过程中地方政府的财政缺口日益扩大。地方政府如果想要增加收入，出售资源简单快捷且风险小收益大，因而地方政府选择卖地来创收就成为必然了，加上房地产业对经济的拉动以及对政绩的迎合，使得地方政府对房地产市场的依赖越发严重。

2、地方政府在房地产市场中的双重角色冲突

不同于西方，中国政府同时兼有政治实体和经济实体双重角色。地方政府既是公共产品，如保障性住房的提供者，又是房地产市场土地的提供者。并且，这双重角色是互相冲突且难以调和的。作为宏观调控的落实者，政府代表的是社会众的利益，要维持房价的稳定，解决大多数公民的住房问题；作为房地产市场唯一土地供应者，地方政府则希望土地低进高出以增加其财政收入。而且，由于理性经济人的存在，地方政府在双重角色发生冲突时，常常会选择第二个角色。

3、中央政府与地方政府在政策目标上的冲突

一是对房价的态度。中央政府调控的目标是房价稳中有升，甚至适度调整，但地方政府只希望房价稳中有升，不希望看到回调。二是对保障性住房的态度。中央政府希望地方政府增加建设规模和开工速度，但地方政府恰恰不希望如此多建设保障性住房不仅会占用大量土地资源和地方财政，而且会对商品房市场造成冲击，影响房价。三是对房地产投资和交易的态度。中央政府希望投资和交易不要过热，因为房地产投资过热必然会对其他产业产生挤出效应，而交易过热说明投资、投机气氛过浓，不利于房地产市场和金融市场的整体稳健。但对地方政府来说，在发展地方企业缺乏热情的情况下房地产投资高涨不仅可以带来财政收入的增长，还是获取政绩的有效途径。

因而中央与地方之间的委托管理失效，地方政府既是房地产市场调控者，更是房地产的最大受益者。在问责制缺乏的情况下，房地产调控演变为中央与地方的博弈，而且中央在博弈中可能完全处于下风。

（二）开发商方面

“目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。”[陈振明.政策科学[MI].中国人民大学出版社,1998:318.]公共政策的成功或失灵与目标群体在多大程度上接受并配合有着密切的关系。房地产开发商作为房地产政策的调控对象，其对政策的反应及实施程度直接关系到政策目标能否实现。

开发商促使政策失灵主要是通过囤地捂楼，肆意抬高房价等手段实现的，那为什么开发商可以如此放肆呢，原因大致有两个：

1、官商勾结使得政策威慑力降低

土地的稀缺性的，而政府是土地的唯一供给者，因此房地产商若想争夺寸土寸金的土地，寻租就成了房地产商常用的手段，开发商向政府官员寻租以获得土地或者房产建设方面的特权，如改变房产使用年限。

官商勾结的后果就是使得开发有了免受惩罚的心理，他们依仗着有“后台”撑腰而肆无忌惮，对政策的畏惧感大幅下降。因此现实生活中开发商不顾政府禁令通过大幅加价变相囤地捂盘的行为大量存在。根据国土资源部数据，截至2010年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩。其中闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩。从闲置时间上看，闲置5年以下的地块1354宗，占闲置土地总数的48%；闲置时间5年以上的地块共875宗，占31%。

2、特殊利益链的形成使得开发商有恃无恐

在现代社会中，房地产与金融信贷系统之间已经形成了一条利益链，他们相互依赖，这次的经济危机就是一个很好例证。

根据央行的报告，1998年房地产开发贷款余额为2028.92亿元，到2009年己经增长到73300亿元；个人住房消费贷款也由1998年的456.17亿元，增长到2009年的47600亿元；房地产的开发贷款和个人住房按揭贷款总额不断上升，在全部金融机构贷款余额中的比重越来越大，目前己经占到贷款的增量和整个贷款余额的20%左右。[周金涛.中国房地产发展阶段和路径推演—基于日韩经验的比较[R].长江证券研究报告,2009:7.]同时，房地产开发贷款增长明显快于同期全部金融机构贷款增长速度。因此，房地产行业衰落，金融业也会受到牵制，同时整个国民经济的发展也会受到限制。据此开发商都有一定的保底心理预期。

（三）购房者方面

现在市场中的购房者主要分为两类，一类是置业需要的消费者，一类是投机炒房者，。对于后者来说，为了赚取差额利润，他们当然是希望房价越高越好。上文曾提及对于2010年四月份国家出台的一系列房市调控政策，消费者并不看好其效果，那么这些购房者为什么会对这些政策抱有消极态度呢？

一是消费者对房地产前景看好。由于房地产价格与社会普遍的经济预期有密切关系，社会经济预期对房地产价格的影响要比真实的供求关系大得多，中国经济正在蓬勃向前，因而人们若是对未来的经济预期看好，那房地产价格就有着成长空间。

二是购房者对于公共政策的信心降低。回顾2005年以后的历次房地产调控，都以政策收紧，房价走高而结束。公众对于公共政策的失灵早已习惯，就如同狼来了的故事一样，公众对房地产调控政策已经失去了信心。因此，对于购房者来说，不管什么时候出台政策，该买房的时候还得买。实际上这又进一步增加了开发商的筹码，因为房地产企业是以盈利为目的的，只要有消费者，它就什么也不用愁了。

三、结论

中国的房地产市场问题非常复杂，各相关利益主体都通过各种方式对房地产市场施加影响，以左右政策走向。而且房地产行业本身已经形成了一个怪圈，公共政策是置于圈外，因此公共政策的失灵从某种程度上来说也形成了一种必然。在这样的大背景下，中国的房地产市场就成为政府当局非常大的挑战。如何在目前的形势下，制定合理的调控措施，引导市场健康发展，解决各个居民基本的住房问题，就成为摆在政府面前的一道难题。

参考文献

[1]托马斯?戴伊著,孙彩红译.理解公共政策（第十一版）[M].北京大学出版社,2008:20.

[2]陈振明.政策科学[M].中国人民大学出版社,1998:318.

[3]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996:22-24.

[4]梁柏国.溯源房地产调控失灵_以中央与地方关系为视角[J].理论研究,2010(3):5-12.

[5]王玉琼.“政策异变”及其解读：以住房政策为例[J].中国行政管理,2007(5):14-16.

[6]周金涛.中国房地产发展阶段和路径推演—基于日韩经验的比较[R].长江证券研究报告,2009:7.