关于推进县域统筹发展的思考

关于推进县域统筹发展的思考

徐志宏

安徽省宣城市自然资源和规划局安徽宣城242000

摘要：随着深化改革的进一步推进，毗邻发达地区县城社会经济步入中高速发展阶段。在此过程中城乡规划的作用进一步凸显，如果借助城乡规划的制度和技术手段，统筹协调县域社会经济发展和城乡建设成为新的课题。笔者以安徽省郎溪县为例，以一名城乡规划管理者的视角，从描绘一张蓝图和构建规划管理一套系统两个层面出发，针对具体问题提出解决策略。

关键词：郎溪城乡统筹城乡规划规划管理

郎溪县地处安徽省东南边陲，皖、苏、浙三省交界处。下辖7镇2乡1个省级开发区，全县总人口34万人，面积1104.8平方公里。郎溪高度重视城乡规划的龙头引领作用，充分发挥其独特的地理区位，促进了社会经济的迅猛发展。但也存在一些问题，笔者试图从城乡规划管理角度，根据《安徽省城乡规划改革试点方案》要求，结合郎溪县发展实际，按照做强县城、统筹城乡的总体思路，探讨推进县域统筹发展策略。

一、统筹城乡规划、描绘城乡发展一张蓝图

1、整合相关规划、建立空间信息平台

已经组织编制了县城总体规划、空间规划、县域乡村建设规划、县域农村污水专项规划、县域乡村建设规划、县域农村生活垃圾治理等全域专项规划，编制了县城公共服务设施综合规划、给排水规划、道路交通规划等县城专项规划，和客专郎溪站核心区等重点区域详细规划，另外还编制了“十三五”规划、美丽乡村规划、特色小镇规划等多类型规划。虽然通过以上规划的编制，较为全面系统的涵盖了城乡发展的方方面面，有效的指导了我县的各项规划建设和管理，但同时我们也要认识存在以下问题：

一是组织编制部门不同，项目的出发点和编制技术路线差别较大，未能统一到一张空间图纸上，难免出现几个规划“打架”现象；二是编制的时间不同，依据也不同，导致各项规划之间存在矛盾的地方，未能统一到以最新县城总体规划为基础的时间节点上；三是规划动态维护和优化调整机制未能建立，各类规划难以统到政府的年度实施计划上来；四是当前正直社会经济转变发展思路之际，仍然存在一些规划缺位的问题，因此需要以统一的县城发展目标为指导，完善相应规划体系。

2、统筹用地指标、保障重点项目落地

《宣城市城市总体规划（2016-2030年）》已于2017年8月14日获省政府批复，该规划确定到2030年我县总人口38万，城镇人口21万。然而当前我县总人口34.66万，城镇人口16.52万（县城13.5万，各乡镇3.02万）。按照上位规划要求，我县未来发展空间严重不足。那么如何破解发展和指标之间的矛盾，是一个重大课题。基于此，提出以下应对策略：

策略一：按照规范标准要求，结合各乡镇具体情况，论证人均用地指标。

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）：部分山地城市（镇）、人口较少的工矿业城市（镇）、风景旅游城市（镇）等，应专门论证确定规划人均城市建设用地面积指标，且上限不得大于150平方米/人。

《镇规划标准》（GB50188-2007）：对现有的镇区进行规划时，其规划人均建设用地指标应在现状人均建设用地指标的基础上，按照双控进行规划调整（郎溪处在三类气象分区，人均建设用地指标区间（100、120]；现状人均建设用地区间（100、120]的，减少（0-10），在区间（120、140]的，减少（0-15））；地多人少的边远地区的镇区，可根据所在省、自治区人民政府规定的建设用地指标确定。

策略二：全县总量管控，各乡镇动态分配指标策略。

按照上位规划要求，在遵循全县城镇建设用地、乡建设用地、农村集体经营性用地，以及其他各类非城市建设用地建设用地总量不变化的前提下，县城及乡镇两级政府可以根据各自每年（或两年）的项目进度情况，动态分配各类建设用地指标。

策略三：遵循城镇远景空间形态格局，灵活各分期选址策略。

在策略二的原则下，各乡镇年度项目用地指标动态分布选择，应该遵循三个基本原则，一是符合城镇开发边界、基本农田控制线和生态红线的管控要求，二是要遵循城镇远景空间形态布局，三是要符合各地块开发建设条件要求。

策略四：充分利用各项土地政策，统筹各类性质建设用地策略

在科学解读各类性质建设用地，特别是农村集体经营性用地等用地政策的基础上，充分利用好各类用地政策，统筹各类性质建设用地到集中片区，力求形成相对集中的城乡建设用地集中成片区，以利于形成规模效应，同时探索以灵活的方式解决实际项目的审批问题。

策略五：加强县城级管控，制定动态调整机制

想要保障以上策略的顺利实施或取得成效，需要加强县城及乡镇两级的统筹管控，需要在国家、省级和市级法律法规及政策允许框架下，制定满足以上策略的城乡用地在各乡镇空间范围内，规划期限范围内年度实施，以及各类土地性质的动态调整机制。建议由县政府统筹，各乡镇政府联合组织，同期开展乡镇总体规划修编。

3、坚持刚弹结合、发挥规划引领作用

当前所编制的各类规划的刚性和弹性内容不明确，县级和乡镇级别事权界定不清，导致规划在实施时，既不能坚持该坚持的，又难以适应市场的需求。因此，提出以下建议：

一是进一步明确县级和乡镇级事权。探索事权划分方法，进一步明确规划的县级和乡镇级别管理权限，精炼规划成果内容，突出各层级的权利和责任边界。

二是进一步明确规划强制性内容。可以探讨通过人大决议形式，明确规划的强制性内容，包括“生态红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界线”等三线和“绿化绿线、河道蓝线、文物紫线、市政黄线”等四线内容。

三是进一步灵活弹性内容的管控。在相关法律法规允许框架下，结合安徽省总体规划编审改革试点，探索建立县城总体规划动态调整机制，即开展阶段实施评估，制定年度实施计划，反馈到总体规划体系。

通过以上路径，建立“编制空间规划，打造‘多规合一’管理平台→开展城市总体规划修编，创新事权划分及总规编审方法→开展实施评估，编制城市近期规划、年度行动计划，建立动态维护机制”的规划体系。

二、健全体制机制、构建规划管理一套系统

1、围绕重点发展区域、建立专门管理机构、实现区域协同管理。为做好全域统筹，加强各功能板块的管理，建议建立环南漪湖旅游度假区管委会（统筹毕桥、新发和飞鲤等乡镇），姚村观天下景区管委会、伍员山景区管委会、皖苏合作示范区管委会，负责各区的各项行政管理事务。

2、坚持住建委统领，整合各层规划管理机构，提升规划管理水平。在县住建委统领下，整合现有规划建设管理机构，成立环南漪湖乡镇（毕桥、新发和飞鲤）规划分局和县开发区分局，向其他各乡镇和景区管委会派驻规划建设办事机构，实现全县域规划的统一管理，提高规划管理水平。

3、加强部门联动、建立规划审议常设机构、提高管理运行效率。在现有规委会制度的基础上，探索将城乡规划委员会设为常设机构，重要的规划未经城乡规划委员会审议，不得审批。以此来统筹各部门规划，加强各部门之间的联动，提高整体运行效率。

4、提高政策及经费保障、尝试建立人才引进和购买第三方服务机制。探索制定聘用制和年薪制度，广泛吸纳规划管理人才，加强我县规划队伍建设；通过年初城乡规划编制项目计划，明确年度城乡规划编制经费；探索建立规划编制与审批分开机制，成立独立的规划编制研究中心或者通过购买第三方服务的形式，为规划管理提供技术支撑。

参考文献

1、苏冬.江苏省建湖县人民政府，推进县域城乡统筹发展初探

2、高雪坤.城乡规划，江苏省淮安市：坚持规划引领推进城乡统筹，2009.9