关于农村土地流转的一些思考

关于农村土地流转的一些思考

马玮珏

马玮珏（江西农业大学国土资源与环境学院，南昌330045）

中图分类号：F311文献标识码：A

一、什么是农村土地流转制度

农村土地流转指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模。

二、农村土地流转制度的优点及取得的效益

土地流转改变了过去家庭联产承包责任制的独门独户经营的方式，集中起来的土地，大量引进新技术新设备对土地进行集约化生产，大大提升了土地的产出效率。

各地区土地流转形式多样，以入股为例，农民在享有每亩情况下得到收益，农民也可以在以承包出去的土地上工作，让承包主发工资—称为土地回聘，让农民和经营者结成利益共享的联结机制，既有效满足了经营者用地需求，又使农民得到切实收益。土地流转，不仅促进了农业的规模化种植和集约化经营，改变了农民的传统观念，提升了农民的综合素质，而且随着有专业技术和一定资金积累的城镇居民下乡包地、办企业等，给农村带来了新的种田理念、新的种植模式和新的生活方式，大大改善了城乡二元结构，加快了城镇一体化进程。农村的劳动力转移促进农民增收，促进城市和工业的发展。

三、农村土地流转制度引发的问题及原因

在土地流转制度的发展过程中，在看到其收获的巨大效益的同时，我们也必须认清土地流转制度所存在的问题。

在一些地区，特别是在一些经济较为落后的地区，因农村集体谈判力低，并且政府自身逾越了一些职权，忽视农民自愿加入原则，通过强制低价征收农民土地，高价出让土地的方法，来增加财政收入，提高绩效。在这个过程中农民一直处于被迫接受的状况，本应该由农民自己决定的事，被政府“全权处理”。

一些地方政府为了突出业绩，忽视农业的根本地位，大搞城镇扩建。以土地流转为由，非法强占农民土地，并将强占来的土地用途改变为建设用地，或者建设他们认为比种粮食更有收益的项目，使种粮面积大量减少，粮食产量降低。农村土地市场发育的进程也将严重受阻引起变相的“圈地运动”。有的地区甚至出现这样的情况：土地已经被征收了，农民也已经离开了土地，但是工程项目却还没下来，使得大块的土地搁浅，形成了“有地不能种”的不良现象，危害国家粮食安全。

农民的问题出了上文提到的自主流转问题，更大一部分的体现在流转后的补偿问题。农村社会保障机制尚未形成失地农民在失去土地之后的福利生活并没有得到改善。现阶段绝大部分失地农民只能得到一定的暂时性收入，不能得到保障性收入。对失地农民的一次性补偿，是对农民的一种补偿政策，但是却剥夺了农民原来廉价的生活方式。

四、解决问题的途径

《物权法》十一章专章对农村土地承包经营权作了规定，其中对土地承包经营权的流转作如下规定：“第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。明确农民土地所有权的主体地位，使农村土地的占有、使用、收益、处置权都做到有法可依，依法必严。指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务严格控制流转后土地的用途，加大对土地闲置的惩罚力度，切实保护耕地，尽量压缩地方政府的操作空间，变决定性作用为辅助、引导性作用。提高农民自身的发言权。

严格确保流转后土地的农业用途，抓紧制定落实昀严格的耕地保护制度和昀严格的节约用地制度的具体办法，从严控制城乡建设用地总规模，坚决守住18亿亩耕地红线。

在已有的“土地互换”、“出租”、“入股”、“宅基地换住房”，“承包地换社保”、“股份加合作”五大模式下，继续不断探索更有利于各方协调发展的土地流转模式。

在很多实例中我们可以看到，各地的土地流转起到昀大的带动作用的是地方政府，和土地承包方交涉的也是政府，农民似乎是在被牵着走。本文在前面已经分析过，这种情况会使农民出于不利的被动地位。故在各地土管部门设立专门的相对独立的土地流转监管小组，绕过地方政府，用专业化的眼光，对土地进行评价、分析，寻找昀利于该土地发挥效益的流转方式，及昀适合该片土地的土地承包商，合理置换，以建议指导的方式促成农民与土地承包商之间的土地流转，为农民谋求昀大的利益。

积极探索“土地股份制”，让农民凭土地以股东的身份按照持股比例分红。大力促成土地回聘，以土换粮等利于农民的措施。确立相关土地流转保险制度，比如土地质量不能变坏，农民收入不能变低等。

我们应充分认识土地流转的正负面，充分发挥土地流转的优势一面，研究解决土地流转缺陷的一面，完善各项法律制度，坚决维护农民的主体地位，使土地流转的发展适应现代农村经济的市场发展要求，使农民大众得到真正福利。