山东社会组织参与群体性事件治理研究功能困境与政策调适

山东社会组织参与群体性事件治理研究功能困境与政策调适

郭太龙

中共山东省委省直机关党校山东济南250014

摘要：社会组织作为弥补政府和市场失灵出现的“第三方”，在群体性事件的治理中通过信息的收集、传递、整合，发挥着资讯预警、民主协商、调和矛盾、提供公共服务、修复善后等作用，是群体性事件治理中不可或缺的力量。但在实践中，社会组织由于客观上法治空间、制度空间的不足，加之自身面临的资金困境、能力困境、参与意愿困境等问题，在群体性事件中无法充分发挥应有的作用。为此，必须从完善立法、拓展制度空间，构建评估、激励、考核机制，提高专业化水平等方面进行政策调适，优化社会组织参与群体性事件治理路径，确保社会组织对群体性事件的有效参与和治理。

关键词：社会组织；群体性事件；政策调试

“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态最实际的呼声。”1改革开放四十年来，国家取得了巨大的发展成就，同时，“国家成长的烦恼”：“发展起来以后问题会越来越多越来越复杂”2也与巨大的成就相伴而来，各种社会问题和社会矛盾短时间集中爆发，群体性事件是社会发展过程中诸多矛盾的集中反应，群体性事件的治理中要充分发挥党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理体制，社会组织在群体性事件治理中扮演着重要角色，该议题的研究对建设既充满活力又和谐有序的社会主义现代化国家具有重要的现实意义。

一、山东社会组织参与群体性事件治理的理论基础和现实功能

（一）社会组织参与群体性事件治理的理论基础

江河万里总有源，树高千尺也有根。任何现实问题的解决都需要相关的理论依据。

1.习近平社会治理思想。习近平社会治理思想直面我国社会转型发展的带来的挑战，坚持以人民为中心，强调通过社会治理体制机制创新，综合运用法治和德治手段，突出社会治理精细化，尤其在社会领域，坚持安全为人民，注重全民参与，完善社会治理防控体系，从源头排查化解矛盾，提高社会治理的总体水平，打造共治共建共享的社会治理格局，实现社会治理的现代化。

2.多中心治理理论。多中心治理理论是美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆（ElinorOstrom）与文森特•奥斯特罗姆（VincentOstrom）夫妇共同创立。该理论是治理理论发展到一定阶段的产物，这是一种区别以往的公共事务治理理念，强调的是指由多个治理主体共同参与到公共事务的治理当中，在实践中其实质就是政府、市场、社会和公民共同参与到公共事物的治理中来。

（二）社会组织参与群体性事件治理的基本功能

1.信息收集，资讯预警功能。社会组织尤其是民间社会组织，扎根基层，相对于政府更接地气，深入群众、贴近弱势群体，能够很好地了解群众的需求。尤其是在群体性事件发生的前能够第一时间了解动态。在事件发生的过程中，能够直观的掌握事态发展的动向，容易捕捉相关群体的诉求。事件发生后有利于收集相关信息，协助政府解决善后问题。社会组织在群体性事件中具有“中介”和“桥梁”的作用。弥补了政府在该领域的“信息失灵”。

2.信息传递，民主协商功能。群体性事件发生后，事件主体和利益相关的对象、政府部门会出现一段时间信任缺失的状态，社会组织具有社会性、公共性、志愿性、多样性、专业性等特征，反应灵活，更有弹性。理事会形式的治理结构，这种扁平化的组织模式，更具平等性。作为“第三方”能够更好地缓和事件各主体之间对峙局面，获得认可，在传递信息、组建沟通对话平台等方面会发挥不可替代的作用。

3.信息整合，治理、服务功能。一方面社会组织与政府积极互动，面对群体性事件的处置提供相对快速、灵活、专业的对策建议并积极游说政府采纳并落实。另一方面社会组织以其专业性，积极参与“政府购买服务”、委托等形式，为解决群体性事件主体要求提供公共服务，使事件主体的诉求能够得到充分实现，确保群体性事件治理效果。

二、山东社会组织参与群体性事件治理的现实困境

（一）社会组织参与群体性事件治理缺乏社会空间

政府职能转变不到位，社会空间相对不足。现实中，政府仍然存在着大量“越位”、“缺位”现象。本由社会组织提供的服务和参与的事项，政府力量仍然牢牢把控，尤其是在群体性事件中，政府部门对社会组织的不信任导致很多社会组织无法参与进来。例如，由环境污染引发的群体性事件，公众缺乏专业知识，极容易被部分人误导，政府部门的解释有时较难获得公众认可。环保类社会组织具有相关专业知识，可以以“第三方”的身份扮演一个宣传引导作用，但现实中此类社会组织很难获得政府支持，参与到群体性事件的处置当中来。

（二）社会组织参与群体性事件治理缺乏法治空间

一方面，我国没有一部专门的社会组织法来规范社会组织的行为。另一方面登记管理制度来看，十八大以后，“公益慈善类”、“城乡社区服务类”、“科技类”、“行业协会商会类”这四类社会组织可以直接到民政部门登记，不再实行“双重管理体制”，这本身有利于社会组织的发展，但再具体操作中还需细化，创造有利于社会组织发挥作用的制度空间。

（三）社会组织参与群体性事件治理缺乏“自给”空间

第一，社会组织参与意愿不高；第二，资金来源困境。我国社会组织除了人民团体、事业单位和少数的政府重点扶持的社会组织能得到政府支持之外，大部分民间社会组织，面临最大困境就是资金不足。

三、山东社会组织参与群体性事件治理的路径选择与政策调适

（一）优化社会组织参与群体性事件治理的舆论环境

优化舆论环境，加大宣传力度，让更多的人了解社会组织。十八以来，从党的重要会议和政府相关文件来看，国家层面大力发展社会组组已经相当明确。在实践层面，社会组织的发展还需要进一步的舆论环境。政府部门要引导媒体正确宣传社会组织的作用。提高社会组织政治地位，在党代表、人大代表、政协委员中增加社会组织从业人员的比重和数量。社会组织中发展党员，引导社会组织成为中国特色社会主义事业的支持者和建设者。

（二）拓宽社会组织参与群体性事件治理的法治空间

首先，加强社会组织的立法工作。要尽快出台《社会组织法》明确社会组织在群体性事件治理中的角色，规范和引导社会组织的健康有序发展，同时修订滞后于社会发展、社会组织发展的相关的条例、规定等，增加社会组织参与社会治理的法治空间。其次，完善社会组织参与群体性事件治理的地方性法规。

（三）完善社会组织参与群体性事件治理的制度框架

一方面积极推进混合登记制度改革，简政放权。另一方面完善社会组织参与群体性事件的进入、激励、评估机制。对于群体性事件的治理要明确社会组织活动的标准、原则、领域、内容。出台相关激励机制，形成登记、年检、评估、执法、奖惩“五位一体”的社会组织管理工作模式；将评估等级结果与政府财政转移支付、公益性捐赠税前扣除、政府购买社会服务、社会组织评优表彰等措施相结合，增强评估的激励、惩戒功能，调动社会组织参与的积极性。健全社会组织第三方评估工作机制，增强评估的权威性和公信力。

（四）加快社会组织信用体系建设，提升社会公信力

目前，我国社会组织的发展处于起步阶段，发展良莠不齐。有的社会组织缺乏法律意识和行业自律意识，不诚信的现象时有发生。在群体性事件治理中，部分社会组织不仅不能发挥正能量，反而会导致负面效应，影响政府和民众对社会组织的整体信任感。应从政府、社会公众、自律三个方向建立约束机制，提高社会组织社会公信力。

（五）加强社会组织自身能力建设，提高参与群体性事件的能力

一是解决社会组织资金困境，解决生存问题。政府积极引导社会组织参与政府职能转移和购买服务的竞争，让更多的社会组织能够承接财政转移支付项目；税收政策方面坚持“多与少取，放水养鱼”的政策，学习国际经验，结合我国实际适当提高公益捐赠的税前扣除比重，鼓励企业和社会公众捐赠，解决社会组织资金困境。二是加强社会组织能力建设，建立规范运作、信息公开的长效机制和监管机制，严格社会组织内部的财务管理制度，完善社会组织的人力资源管理制度，提高社会组织从业人员的综合素质。

四、结束语

社会组织参与群体性事件的治理是新时代社会发展的必然要求，是党和政府全面深化改革，推进社会治理现代化，构建中国特色社会主义社会治理体系的社会治理体系的题中之义。社会组织参与群体性事件治理既要有顶层的制度设计，又需要基层的配套设置；既需要从源头进行改进，又需要注重对末端进行治理；既需要全面的宏观规划，又需要具体的微观策略。山东在加强和创新社会治理的过程中，理应扮演“排头兵”、“领头雁”的角色，要搭建好平台，让社会组织充分发挥好群体性事件治理中的作用，在实践中不断总结经验，力争打造一个社会组织参与群体性事件治理的“山东样板”。

参考文献：

[1]梁德友，刘志奇.社会组织参与群体性事件治理研究：功能、困境与政策调适[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016（3）.

[2]孙录宝.社会组织参与化解重大群体性事件和公共安全事件治理研究[J].社观察与思考，2012（2）.

注释：

《马克思恩格斯全集》第40卷，北京：人民出版社，1982年版，第290页。

《邓小平年谱（1975—1997）》北京：中央文献出版社，2004年版，第1364页。