管治及城市与区域管治

管治及城市与区域管治

国峰

——一种新的城市规划理念

鸡西市规划设计院黑龙江省鸡西市158100

摘要：分析了管治对于城市规划的意义、影响因素、发展方向，为新时代中国城市规划提出了一些启发性建议。

关键词：管治城市规划理念

1.引言

管治的概念最初起源于环境金融与财政市场的失控，用来处理组织内部和组织外部协调的问题，随后被逐渐引入到处理国际社会组织之间、部门内部和部门之间以及国家、城市、社区等各个层次的规划体系中间。

2.管治的含义

管治虽然已经成为被广泛接受的“时髦”词汇，但对于各不相同的社会意识形态群体及不同的政治体制传统而言，这一词汇存在着各种不同的理解。而另一方面各种不同的理解却基于一个基本的共识：当今社会，政府（正式组织）并不需要垄断一切合法的权力，除政府以外，社会上的其他非正式组织（机构、单位、社团等）可以负责维持秩序、参加经济和社会调节，这成为管治概念得以存在与不断发展的基础。因此，根据正式组织与非正式组织在管治活动中权力分配的强弱状况，可以进而将管治划分为四种类型：管理型管治和促进增长型管治，它们都是倾向于强调市场的力量。而合作型管治和福利型管治则更倾向政府控制和包容市场的力量。

综上所述，与传统的以控制和命令手段为主、由国家分配资源的治理方式不同，管治是指通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到“双赢”的综合的社会治理方式。Governance一词被翻译为管治（香港学者的译法），其本质上区别于传统单一的Government或我们常见与常用的“管制”概念，其产生正是为了克服传统管理方式的简单与不足。但从另一个层面上理解，“管制”（包括城市与区域规划所擅长的“空间管制”技术）也是广义管治体系中的一个组成部分或一种具体的方式。至此我们可以概括出管治的四个基本特征：

（1）管治不是一套规章制度，而是一种综合的社会过程；

（2）管治的建立不以“支配”、“控制”为基础，而以“调和”为基础；

（3）管治同时涉及广泛的公私部门及多种利益单元；

管治虽然并不意味着一种固定的制度，但确实有赖于社会各组成间的持续相互作用。

3.城市与区域管治

3.1城市与区域规划———以空间资源分配为核心的管治体系

由于管治在某些情况下提供的具有无法替代的优越性，因此在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权。彼此之间相互依赖而关系复杂，存在较大的空间与时间跨度，共同参加某些项目，而又具有共同的利害关系时，管治便成为一种特别有效而适宜的调节方式，如运用在技术创新、集体行动战略或公共政策等方面，当然还有我们熟知的城市与区域的规划及管理。应该说，管治对城市与区域规划来讲并不完全是一个新的思想，从60年代Dvidoff的“倡导性规划理论”直到今天在规划领域中一再的提及的“公众参与”，实际上也都是针对城市与区域规划及管理工作的复杂性、政策性、社会性而采取的一种管治思维。但如果说，以前规划中的“公众参与”主要是出自于一种宣传口号或某些情况下无奈的选择，那么，今天管治却正成为城市与区域的规划及管理得以持续发挥作用的重要基础，并愈来愈成为一种明确的理念得以确立，因而越来越成为为一种主动的过程和无法替代的工作方式。城市与区域管治是西方学术界，尤其是城市规划学、城市地理管治学、城市社会学、城市管理学等近年来的最新研究热点，并正在出现若干城市新兴学派。随着社会经济环境的变革，传统的城市与区域规划及管理中所奉行的单一、纵向的空间资源控制方式已愈来愈难以付诸实施。必然需要系统而明确地引入“管治”的思维。

毫无疑问，以“空间资源管治”为核心的城市与区域规划及管理是“广泛社会管治”的重要组成内容和基本实现渠道之一。

3.2城市与区域管治的体现

城市与区域空间管治的本质在于：（1）用“机构学派”的理论建立地域空间管理的框架，提高政府的运行效益；（2）有效地发挥非政府组织参与城市与区域管理的作用，以提高空间规划的社会基础、科学基础和可实施基础。西方国家城市与区域空间管治的研究正处于发展之中。

较之于传统，其研究内容主要表现为如下新理念：（1）探究全球经济背景下，各级政府所应扮演的角色，以争取发展策略的主动权；（2）研究如何适应经张济、社会发展的新特征，使非政府组织（NGO）在公共服务中担任更为重要的角色；（3）重新界定当地有关林正式、非正式部门的权力和职能，以及相应产生的许多新权力中心的运作。

3.3城市与区域规划的编制体系

城市与区域规划的编制体系实际上也在一定重要的层面上反映了规划权力在不同级政府之间、政府与非政府力量之间的分配。因而对市场力量占绝对作用主体的国家或地区，其规划编制体系往往表现为缺乏具有宏观法定意义的空间规划，而更推崇地方、社区小规模的行动规划，其规划一般更强调通过法规形式对社会普遍行为进行约束，如美国零散的规划编制工作及区划的实行。在政府力量占绝对作用主体的国家与地区，其规划编制体系一般较为健全而且表现为各层次之间的严格逻辑关系、强烈约束关系，其更为推崇空间形态规划的制约作用，如中国的城市规划编制体系。界于两者之间的是欧洲的规划编制体系，更强调权力分配的清晰，对不同的空间尺度的地域规划采用不同的制约强度标准，较好地体现了当今管治理念的特征。

4.管治———政府与市场之间的权衡

从本质上讲，管治概念的出现，实际上是反映了经济领域一直追求的“计划与市场的平衡”思想在社会领域的全面延伸和普遍化。因此管治不是传统计划经济或市场经济某一种政治经济体制才会遇到的问题，或某一体制擅长的专利，而必然成为世界各国的共同目标与行动。从计划传统与市场传统两个方向共同走向管治，核心问题是如何作到最佳结合而不可偏废一方，一个基本的观点就是不能轻易放弃政府的权力。如果把全部权力都交给“管治”来处理，恐怕不仅是又进入一个时间、资源浪费的过程，更连社会平衡的基本价值观都难以保持，因为市场是不保护弱者的，而政府恰恰不能如此。区别于北美的自由主义传统，西欧近年来兴起的“第三条路线”，不能说不是一条经过多年检讨后选择的道路和日益形成的新社会主流价值观念。因此可以说，从来就不存在绝对的“理想的管治”，“理想的管治”未必就不是一种新的社会治理“悲哀模式”。或许我们将管治更多地理解为一种持续的社会治理方式改良的理念，将更为合适、更为稳妥。

5.结束语

中国城市与区域发展正面临一系列新情况、新问题：资本、劳动力、技术向少数经济发达地区流动，区域差异进一步扩大；重复建设已造成巨大的资源浪费，分配和福利政策滞后，城市内社会阶层不断分化，各种社会资源分配不公已经引起相应的反映等，成为可持续发展的根本障碍。究其原因与我国传统的政府单一纵向管理机制深刻相关。因此，及时引入城市与区域管治的概念，并探求一个适合中国城市与区域发展的地域空间管治体系，以从更深的层次建构空间资源优化配置的机制，具有重大的理论与现实意义。

参考文献

[1]马国强.基于整体主义的城乡统筹规划研究[D].南京大学，2011.

[2]王海勇，王卫红.“管治”对文化遗产保护与利用规划研究的启示[J].江苏城市规划，2005（02）：43-47.

[3]李广斌.基于管治思维的城市冲突研究[J].苏州科技学院学报，2006（02）：60-64.