浅谈环境影响评估中的公众参与制度

浅谈环境影响评估中的公众参与制度

张正仁

南京科泓环保技术有限责任公司江苏南京210019

摘要：文章在探讨公众参与机制的内在属性及社会背景的基础上，分析公众参与环境影响评估中的信息公开，了解我国当前公众参与环境影响评估的现状以及给出保障其有效性的建议，以期实现对环境真正的保护。

关键词：公众参与；环境影响评估

1公众参与机制的内在属性及社会背景

1.1公众参与机制的内在属性

1.1.1公众参与机制是对分殊利益进行整合与集中表达的机制

社会成员利益诉求的间接后果虽然具有一致性，但其利益动机却可能是矛盾和冲突的。利益诉求表达上的机会不平等，造成政府和社会沟通过程中的信息缺失，阻碍了两者的有效和充分沟通。公众参与机制的目的在于通过一种渠道的构建，赋予社会成员尤其是弱势群体利益伸张的机会与权力，使弱势群体的利益主张能够得到公开的讨论、经受不同人的质询、听取不同人的意见、并对其中相互冲突的利益诉求进行整合与协调，最终做出合理取舍，使得问题朝向健康的方向获得解决。

1.1.2公众参与机制是政府与公众“和谐”发展的常用机制

公众和政府基于不同的动机和利益驱使而作为，这就容易导致因二者的地位、利益诉求不同而引起冲突，为了实现二者的“和谐”发展，使公众参与到环境管理中去，并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督，从而约束有国家强制力为后盾的政府行为，公众参与机制的产生与发展显得至关重要，成为政府与公众之间常用的冲突调和机制。

1.1.3公众参与机制是遏制地方保护主义和资本结合的手段

环境对于公众来说，就是健康和财富的集合。而公众参与到环境影响评估工作去，有利于遏制某些地方保护主义和资本结合对环境造成的破坏，有利于政府了解民意，汇集民智，增进决策的民主化和法治化，也有利于促进政府与民众之间的良性互动交流，保护我们共同的环境资源。

1.2公众参与机制的社会背景

1.2.1利益多元化使得公众参与成为必然

随着我国改革开放的不断深化，经济高速发展加速了产业结构的改变和社会阶层的分化，造就了新生的利益主体和利益群体。他们在争取、实现和维护自身利益的过程中已经较为充分地认识到政治在社会利益分配和人们利益实现中的权威性地位。因此，这些不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志反映到政策和法律的制定过程，因此公众参与就成为必然。

1.2.2公众参与具备了政策和法律上的支持

我国环境影响评价报告制度开始于1979年。这一年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，其中第6条规定:一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批后才能进行设计。这一规定标志着中国环境影响评价报告制度的开端。之后又颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》《环境保护法》(简称《环保法》)《环境影响评估公众参与暂行办法》等一系列的法律和政策性文件，表明我国公众参与环境影响评估制度已经具备了政策和法律上的支持。

2公众参与环境影响评估中的信息公开

2.1公众知情权的必要性

公众参与环境影响评估虽然有了法律的支持，但是会由于对项目不知情，或者信息不准确而导致公众参与的有效性大打折扣。信息作为环评工作的一种重要资源，只有被充分的利用和公开，才能实现最佳的资源优化配置。而公众的知情权在此时就显得尤为重要。没有知情权的赋予，公众的参与是盲目无效的，甚至根本无从开展;公众的陈述、申辩权，寻求救济的权利以及对政府行政的其他各项监督无法实现，知情权成为公众参与环评得以发动的最基本的权利保障。

2.2政府环境信息公开的必要性

政府在获取环境信息的过程中占有很多优势，它可以通过各种的收集手段获取最真实有效的环境信息，导致政府和公众在环境信息的占有上处于不平衡的地位。虽然我国在加入WTO以后开始向透明行政转变，但是目前政府信息公开仍然存在诸多问题，如果不能及时有效地对公众公开政府信息以及企业的信息，使公众合理有效地掌握环境信息，就会导致公众参与环评的行为事倍功半。

2.3企业环境信息公开的必要性

企业有关环境信息的开放程度，关系到公众能否正确进行相关环境信息的整合，从而正确完整地进行环境利益诉求的表达;关系到政府能否针对企业影响环境的行为，对公众的环境利益诉求做出正确的回应。因此，掌握企业的环境信息，及时了解企业的行为动向，有利于在企业破坏环境的行为发生之前采取相应的预防措施，避免环境遭受更大的危害。

3我国当前公众参与环境影响评估存在的问题

3.1公众参与环评的法律制度不够完备

虽然我国已经出台了部分与公众参与环评相关的政策和法律文件，但是一些基础的或者核心的制度还有待完善。比如公众参与并没有成为法律的刚性规定，很多时候还在靠政府的“意愿”;缺乏对公众利益产生重大影响的行政决策领域关于公众参与的规定;缺乏对行政机关及其工作人员实施公众参与规定的不当行为的监督和救济机制;缺乏某些公众参与法律条款的细化和刚性，过于原则或者过于“灵活”等等方面，均会导致公众参与环评活动的有效性。

3.2政府环境信息公开的态度消极

目前，政府与公众之间存在着严重的环境信息不对称现象，造成政府在信息公开方面不够积极的原因是多方面的:一是传统的官本位思想仍然存在，多数政府机关人员意识仍然停留在职责神圣、职权神秘的状态，各机关“红头文件”一直作为机密文件锁在档案柜里。政府认为对公民实现知情权、提供信息公开，是一种恩赐，而不是责任。二是各级政府从其政治利益出发，隐瞒事件的真相，进行暗箱操作等，害怕民众知道后会进行监督和阻碍。三是信息公开与保密的矛盾，一些政府部门借口保密法规有规定，不执行或者不严格执行信息公开条例。

3.3公众参与环评形式单一有限

我国目前各地公众参与环评的形式较为单一。在目前现有法律规定中，关于公众参与环评有听证会、座谈会及公开征求意见等方式。目前应用最多的是听证会制度，虽然随着网络的普及，通过网络公开征求意见的方式也逐渐被加以利用，但最终参与到环评中的公众人数依然是少数。由于参与方式的单一和其局限性，不能使所有的利益相关者加入到环评中来，这就使公众参与环评的质量大打折扣。

3.4社团组织的作用不明显

社团组织是政府与公众之间搭建起的一座桥梁，它为公众提供了参与公共决策的渠道，它同时也是公众参与环境影响评估机制的外部保障。虽然改革开放以后我国的社团得到了快速的发展，但就目前来看，真正独立于行政权力之外的“非政府组织”是不存在的。现有的社团组织缺乏其应有的独立性和代表性，不能充分表达和捍卫所代表群体的利益，得不到其代表利益群体的拥护，也因为缺乏独立性而欠缺参与公共决策的能力，是社团组织的价值目标得不到有效地实现。

4保障公众参与环评制度有效性的建议

4.1完善公众参与环评的法律制度

参与式民主由于缺少法律保障而使得公众参与环评制度缺少系统性和组织性。虽然公众参与在一些实践层面已经做起来，但并没有成为各部门普遍存在的常规制度。所以，应该加强公众参与环评的法律制度建设，在法律上对其进行刚性规定，包括公众参与环评的启动及其运行程序等方面。另外，还要加强对政府及其工作人员实施公众参与环评规定的不当行为的监督和制裁，推进公众参与环评的法治化发展进程，使其在法治化的轨道上真正运转起来。

4.2加强政府环境信息公开制度

环境知情权是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。公众只有在掌握真实充分的环境信息以及企业信息以后，才能在面对自己的利益诉求时做出最正确的选择和行为，因此加强政府环境信息公开制度就显得尤为必要。我国应该按照WTO的规则和要求，实行“透明”行政，及时地向公众开放环境信息和企业信息，促进环境保护工作的进一步发展。

4.3加强公众参与环评形式的多样化

公众参与环评制度在我国还处于初始阶段，其公众参与形式也较单一。但是我们可以在我国现有形式的基础上借鉴国外的一些有益的公众参与方式和技术，如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等，这些都有利于提高公众参与的质量。我们一方面要引进这些方法和技术，另一方也要探索适合调动公众参与环评的各种新方式方法，让公众参与真正地具有生命力，在中国的民主化进程中开花、结果。

4.4加强社团组织的内在优化

社团的存在是为了更好地实现公众参与环评过程中政府和公众的良好互动，因此要重视社团的作用加强社团组织的内在优化。最重要的一点就是要加强社团组织的独立性，使其脱离与政府的强依赖关系，形成与政府的合理“制衡”关系。通过整合公众的力量，表达公众的利益诉求，以公众的集体之力来迫使政府有所作为;同时，也要做好将政府的政策方向以及导向信息及时向公众进行传递，做好政府与公众之间的沟通传递工作，保证政府与公众沟通渠道的畅通。

参考文献:

［1］晋海．公众参与:环境行政的必然趋向［J］．学术界，2006(119)．

［2］袁曙宏．公众参与行政立法:中国的实践与创新［M］．北京:中国法制出版社，2012．