完善我国地方政府债务风险的对策

完善我国地方政府债务风险的对策

谢文锋

纵观人类社会的经济发展史，经济危机大多产生于社会背后风险的不断积聚。2008年的全球金融危机足以验证这一点，在经济社会中，风险无处不在，如果我们对已经产生的风险不加以防范和控制，那么风险经过不断积聚必将带来严重的灾难。

一、深化国企改革，建立风险与利益的对称机制

在目前实行政企分开的情况下，由于国企改革不彻底，还没有完全脱离政府的职能范围。所以，无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，政府都应支持国有企业的市场化改革。地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。具体措施如下：

首先，要打破企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构，防止因国有企业经营效率不高造成的企业债务向银行债务转移，银行债务再向政府债务转移；对于竞争性行业的企业，政府应以社会管理者的身份征收税收，以资本所有者的身份取得收益，而不能干预其经济活动；国有企业也只能以其所有资产为限进行借款。

其次，要实施国有企业的战略性调整。一方面，要打破行业垄断，积极促进行业竞争，提高企业经营效率；另一方面，对不同性质的行业进行分类改革，对公共物品行业实行国有经营，对提供私人物品的国有大中型企业实施股份制改造，对一般的中、小型企业实施市场化改造，一般企业实行民营化等，尽量减少对国有企业的救助。

最后，要建立国有企业权利结构与风险结构的对称机制。对国有企业要有明确的授权和风险责任的分配，使其在经营权的层级上形成利益与风险的对称机制，同时形成风险约束，强化经营者的避险动机，以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力。

二、拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

目前，地方政府主要筹资渠道有税收收入、国务院批准发行的地方债券、罚没收入、国家机关提供服务或履行职能而收取的费用等，其中税收收入在地方财政收入中占95%以上。显然，地方财政收入的主要来源就是税收，但在短期内，除非是较大的政策变更，否则很难使税收收入大幅增长，只有通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

由于分税制，地方政府原有的主题税种上划中央，地方主要财源只剩下地方税，从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。预计在短期内这种局面无法改变，但是开闸征收财产税不是没有可能。一方面财产税具有非流动性，它可以成为地方政府稳定的收入来源；另一方面因为财产税是一种收益税，财产所有者是当地公共服务主要的受益者，并且财产产税还有利于缩小贫富差距，因而较易推广。

当然，财产税一定会受到社会部分富裕阶层的反对，但是从另一方面来看，财产税可以让子孙后代锻炼出自己创造能力，并且减少因奢华生活而堕落的风险，这方面也会得到人们的支持。

三、推进金融体制改革，积极处理和化解银行不良资产

国有银行等金融机构长期充当国家第二财政的角色，致使金融风险以各种形式转化为财政风险，也是国有银行产生不良资产的主要原因。

金融风险缺少分担机制必然造成风险的膨胀、国家财政负担加重。因此，必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

1.建立金融风险生成的约束机制

进行国有银行产权改革，引入私人资本，构建风险责任追究机制，加强对企业的信贷约束，并对金融机构在资产负债管理方面进行法律约束。打破由国家财政独自承担金融风险的局面，建立“利益共沾，风险共担”的多元化风险分担机制，提高国有银行竞争能力、赢利能力，强化股东对银行的风险责任。

2.加强金融监管，降低金融体系的风险水平

建立全方位监管体系，通过对流动性比率、资产质量、内部控制等考核，建立起能够防范市场风险、利率风险、外汇风险的监控制度，也可以通过法律、法规加强外部审计、严格资产负债比例监管；建立有效的金融风险预警机制，必要时建立金融机构市场退出机制，减少银行因倒闭所带来的财政成本。

3.塑造新型银政关系，搞活国有银行经营模式

多年来，由于国有银行不能自主经营，也不能自负盈亏，造成部分国有银行陷入经济困境，并且得到国家无休止的救助。没有退出压力，没有竞争力的国有银行，也就没有任何危机感，不良资产的数量也在直线上升，拖了国家财政的后腿。

因此，应该重新塑造国有银行与政府之间的关系，深化金融体制改革，引入竞争机制，让国有银行在市场的作用下自力更生，自主创新，提高赢利能力，带动国家财政收入稳定增长。

四、建立地方政府债务风险防范机制

在我国地方政府债务结构中，隐性债务和或有债务规模比较大，因而对于潜在的地方政府债务风险应给予高度关注。地方政府债务风险，可以通过建立相应的风险防范机制来加以防范。主要包括：风险指标体系的构建、风险指标区间设定、风险指标权数的分配、债务综合风险值的测定和债务风险综合评价等。

发达国家已有较为成熟的经验，目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的规定：一是财政赤字应低于国内生产总值的3%；二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。

我国一些地方政府也积累了较为成功的经验，如为了控制债务风险，上海市地方政府债券的发行规模必须遵循三个原则：一是财政赤字占全市GDP的比重要控制在3%以下；二是地方债余额占全市GDP的比重不能超过45%；三是上海财政的债务依存度(地方债券发行额占地方财政支出与地方债务还本付息之和)不能超过15%。

我国各级地方政府可以根据国际经验并结合自身的特点，制定各项指标的安全线范围，一旦某一指标越过了安全线，就应立即采取适当的应对措施。

综上所述，地方政府债务风险应该得到国家各级机关的高度重视，它是金融风险、财政风险、信用风险等的综合加总，其破坏力度将远远大于此次全球金融危机对中国的影响，只有政府积极采取及时、有效的风险防范措施，使其控制在合理的区间内，才能使国家经济回归可持续发展的方向。

(襄城县人民医院）