准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因分析王斯奕

准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因分析王斯奕

王斯奕

中共自贡市委党校四川自贡643000

摘要：一直以来，学者们对准行政行为的研究未给予应有的关注，至今未能从理论上对准行政行为的性质进行界定。为此，笔者通过陈述我国法律关于准行政行为的法律规定，阐述法律规定的缺陷和准行政行为应纳入行政诉讼受案范围的原因，希望能够借以完善我国的行政诉讼制度。

关键词：准行政行为受案范围行政诉讼

一、准行政行为的含义

一般而言，准行政行为即“程序行政行为”，是相对于法律性行政行为而言的一个理论概念，它对法律性行政行为的生效起着准备、辅助、影响作用，是其生效的前提条件，因而亦称之为“准行政行为”。对于其内涵的界定众说纷纭，大体可以归纳为以下两类观点：一是间接法律效果说。认为准行政行为是国家行政机关单方面做出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为；二是观念表示说。准行政行为是“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。综合以上两种观点，我认为，准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。

根据我国《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下具体行政行为不服提起的行政诉讼”。这里将可诉行为限定在具体行政行为，如果严格执行此条规定，则准行政行为不可诉。但是，2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》的一个重要特点；就是搁置了具体行政行为的概念，扩大了行政案件的受案范围。其第一条第一款的规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”如果将行政行为定义在广义范畴，则准行政行为也就纳入了行政诉讼的受案范围，但由于法律未明确规定，行政诉讼法及司法解释又是通过概括肯定性列举和否定性列举来规定行政诉讼受案范围的，在司法实践中，法官们往往更多关注列举式的规定，则某一有关准行政行为的案件就进入行政诉讼受案范围的灰色地带。

二、准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因

1、结合行政诉讼的目的和特征来讲，行政诉讼的是为了保护相对人的合法权益、解决行政纠纷，维护社会公正，因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护，尤其是当法律规定不明确时，应作有利于相对人的解释。[1]

当我们将视角放得远些，“本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的，它应当是通过正常性的平衡使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的”。[2]从行政诉讼的目的在于纠正违法行政行为从而保护相对人合法权益来看，我国目前的行政诉讼受案范围显得太窄，应该是除了极个别案件法院不受理外，绝大多数行政争议都应纳入行政诉讼的受案范围，而准行政行为也不例外。

2、从法律规定上来分析，从我国现行立法及司法实践来看，虽然行政诉讼法未明确地将准行政行为纳入行政诉讼受案范围，但也没有将准行政行为列入不可诉的行为范围，因而公民、法人或其他组织对准行政行为提起行政诉讼的，法院应当受理。

3、随着我国经济与社会的发展，人们权利意识逐步增强，出现了不少的关于准行政行为的案件。加之现代“行政国家”趋势的强化，行政权相对司法、立法有膨胀的态势，在管理国家事务中对公民、法人和其他组织的合法权益侵害的威胁加剧，若采取一概将准行政行为排除在受案范围之外，则行政相对人的合法权益得不到保护。

4、行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：[3]

第一、主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。

第二、内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。

第三、结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响是指对行政相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化；或者行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生了确定力。如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。

第四、可能性标准。根据法律法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性做出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度息息相关。在我国，目前有几种行为不适宜司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其他行政行为应具有行政诉讼的可能性。

第五、必要性标准。对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其他救济途径了，故必须赋予这类行政行为为可诉，才能根本保护公民、法人和其他组织的合法权益。

根据准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。

可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言，行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但是实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院受理，盖因此由。

此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。

因此，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。

三、对于将准行政行为纳入受案范围的两点建议

（一）以“肯定概括+否定列举”的规定模式

首先，用概括的方式规定法院应该受理的行政案件；其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说凡是法律明确排除的行为，采用否定列举规定，法院不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。这样就通过立法扩大了行政诉讼的受案范围，为准行政行为能被合理地解释在行政诉讼的受案范围内打下基础。

（二）创新司法解释

在目前立法尚未修改的情况下，还可以通过最高人民法院作出相应的司法解释来指导各级法院受理准行政行为案件。因我认为，可以通过司法解释规定已被人们所认识的准行政行为的可诉性的情况和准行政行为可诉性的参照标准。当各级法院遇到新的准行政行为形态时可以参照标准来确定该行为的可诉性问题。需要指出，在我国现阶段的法制发展水平下，这种途径阻力较大，困难较多，但这并不能成为法院不开展此项工作的理由。

综上所述，法律规定的行政诉讼受案范围不能满足现实的需要，笔者认为，很有必要将准行政行为纳入其中，行政诉讼保护相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正这一目的才能达到。

参考文献：

[1]薛刚凌.行政诉讼受案范围标准研究[J].法商研究,1998,（1）:41.

[2]章剑生.有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析[J].中国学，1998，（2）:47.

[3]重庆高院为完成最高法院委托调研课题“准行政行为的受理”撰写的调查报告.

作者简介：王斯奕，女，1988年8月出生，四川自贡人，法律（法学）硕士研究生，讲师，研究方向：法学。