理性应对农村职务犯罪预防工作

理性应对农村职务犯罪预防工作

张继勇

张继勇（黑龙江省穆棱林区人民检察院，黑龙江穆棱157500）

摘要：农业、农村、农民问题已引起各级党委和政府的高度重视。农村干部作为联系政府与农民的桥梁，实际中既承担村内自治的日常事务，又发挥着协助政府进行一些公共事务管理的职能。近年来农村职务犯罪呈高发、频发态势，加剧了农村的社会矛盾，从某种程度上看，遏制农村干部的违法犯罪行为，是化解矛盾，维护农村稳定的最有效最直接的途径。从检察、纪检实践看，打击作为一种有效的手段却不是最佳的手段。致力于寻找一种普遍有效的事前控制犯罪的方法，是全社会的共识。农村职务犯罪预防应该得到并正在得到广泛的关注和推崇。

关键词：农村；职务犯罪；预防；思考

1农村职务犯罪发生的关键性环节

从预防的角度来看，首先要弄清农村职务犯罪究竟发生在哪些环节，通过对近几年农村基层干部的犯罪情况调查，尽管犯罪的手段和目的不尽相同，但职务犯罪主要发生在这些领域：

（1）土地征用款管理、使用环节。随着城市建设的加快，城乡结合部的乡村，土地被征用呈逐年上升趋势，由于对土地征用款的管理、使用缺乏有效的约束和监督，农村干部滥用权力，贪污、挪用土地征用款情况屡见不鲜，这类职务犯罪涉案金额大，后果严重，事关农民的切身利益。

（2）土地征用、基建工程发包环节。农村经济发展，农村基础建设和国家建设项目的大量增加，高额利润促使不少人为了能承包到工程或征到土地，不惜重金贿赂村干部。

（3）外来人口入户、宅基地批准环节。优越的地理位置，相对发达的经济条件，吸引外来人口大量涌入，为了子女入学等一系列方便，这些人迫切希望在此安居乐业，为村干部腐败提供了极好的机会。

2现阶段农村职务犯罪预防现状反思

2.1农村职务犯罪预防“自上而下”的监督的局限性

预防职务犯罪，不外乎两点，一是针对人的预防，二是针对权的制约。从农村实践和村干部所处的地位来看，村干部可谓位低权重。虽然其在公共事务的管理中所起的只是一种协助和辅助作用，但是这种协助和辅助作用并不能等闲视之，有时往往会左右决策人的视线。而村干部在村内日常事务管理中所拥有的权力，往往缺少强有力的制约，一旦失控，侵犯的则是所有村民的切身利益。事实上，针对人和针对权的制约一直在不断完善和发展，现行的主要做法是加强对村干部的选拔、考核和培养、培训；将村会计管理权上收至镇政府。无可否认，这种自上而下的制约对预防农村职务犯罪确实起到了不可忽视的作用，但关于这种制约的合理性却不断受到质疑。理由是：村干部尤其是村主任等担负的主职责是村内自治事务，村财务说到底也是一村的内务，自上而下的制约虽然必要，但应该逐渐让位于自下而上的监督。

2.2村账镇代理制的致命弱点

村账镇代理制推行的目的显而易见，就是严格约束村干部的财权，由政府通过约束财权来监督村干部的日常行为，可是事实并非所愿，农村会计管理权上收至乡、镇后，普遍的做法是由镇会计服务站代理各村会计的日常事务，在此过程中，服务站会计仅仅对各村开支作了程序性的财务处理，根本谈不上对此进行约束和监督。深究产生这种情况的原因，我们发现，会计服务站是一种介乎管理机构与中介机构的部门，处境尴尬，其工作人员的薪酬主要来源于各村的收费，缺乏必要的就业保障和福利保障。可以说，会计服务站与各村的关系到底还是脱不了雇用与被雇用的关系，只不过镇政府成了堂而皇之的挡箭牌。身处这种位置，服务站会计怎么愿意又怎么可能担当监督和约束的重任呢？

3农村职务犯罪预防良策何在

3.1来自村民自下而上的监督不失为农村职务犯罪预防最佳切入点

不妨让我们进行一下换位思考，看看问题的关键究竟在哪里。政府由上而下的约束和监督虽然不能说流于形式，但确实起不了多大的作用。那么，由全体村民对本村村干部进行的自下而上的监督是否具备可行性呢？根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作”。“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：......”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，村民对村干部的监督是得到法律认可的，而且法律更认同村民的监督，这种监督的合法性勿庸置疑。而且，从监督和制约的时间上来看，来自村民的监督才真正称得上“防患于未然”，才能彻底杜绝和预防农村干部的职务犯罪，所以说，怎样用好和用足这种监督权才是农村职务犯罪预防的关键所在。

3.2还权于民是农村职务犯罪预防最好的防腐剂

与来自政府的监督和制约一样，来自村民的监督和制约同样可分为针对人的约束和针对权的制约两种，并且这两种制约中针对权的制约显得尤为重要。根据村民委员会组织法规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”初看这是对来自底层的最初监督的法律保障，可视为一种对人，即对村干部的最初约束。但离开了对权的制约，这种最初监的力度和可靠性就值得怀疑。村民委员会换届选举中的“贿选”现象十分突出，屡禁不止，在选举中少则花费几万元，多则花费几十万元的情况时有发生，这一方面固然与基层群众的素质有关，另一方面也足见当上村干部大权在握后的回报的确让人十分心动。人都有趋利避害的本性，几万、几十万元的付出如果没有相对应的高额回报，谁还有兴趣争着去当这个“冤大头”呢？

看来问题的关键最终还是落到了对权的制约上，从农村现状看，要真正将这种来自底层的监督落到实处，尚须诸多努力。农村职务犯罪预防的一个重要工作就是帮助建立健全这种监督制度，这也是农村职务犯罪预防工作的真正切入点。还权于民，充分尊重群众的知情权、参与权、监督权、决策权，一个重要的前提就是民主和透明，民主是最好的防腐剂，民主也是我们致力追求的目标。

3.3充分构建基层民主，政府要始终充当领航和导航人

构建基层民主，政府要始终充当领航和导航人引领农村逐步走上民主化的轨道。化民主的无形为制度的有形，并辅之以必要的法律保障，这才是预防职务犯罪的首要任务。我们认为，透明和公开，特别是事前的透明和公开，是民主的底线，也是老百姓行使权利、进行同步监督的基础。通过走访和调查，我们发现，现时农村在这方面做得还远远不够，老百姓对此感受颇深。要彻底改变农村的这种局面，一方面有赖于农村的制度建设，另一方面有赖于观念的转变。村干部要改变“家长”的管理理念，切实负起“管家”的职责，村民要有做“主人”的荣誉感和责任感，农村制度建设的重点就是对村民和村干部进行角色定位，确立老百姓的主人翁地位，村干部应将事关村内自治的大事小事事先向村民亮亮底牌，让老百姓心中有数。如针对现时农村颇为敏感的招待费用问题，不妨由村委会作出年初预算，村民大会讨论后确定费用总额，实行总量控制，到年底如实际费用超过年初预算，可酌情由村干部个人分担一定比例的费用。迈出了至关重要的第一步，就解决了老百姓监督什么的大问题，接下来就是如何监督的问题。对于一般性问题，不妨由全体村民投票决定；对于专业性问题，我们认为，由全体村民投票决定委托类似于会计服务站的专业性中介机构来监督是很好的办法，不过这种中介机构打破了地域限制，不再对镇政府负责，而改为对全体村民负责，其服务的时间、收费的方法和金额亦由村民与之协商决定，如对中介机构的工作情况不满意，全体村民可通过投票随时更换。村委会只负责对中介机构的资质审查。这种监督的好处在于既避免了老百姓不懂行的尴尬，又杜绝了中介机构的不负责任。