浅谈环境行政公益诉讼判决执行问题与对策

浅谈环境行政公益诉讼判决执行问题与对策

西安市未央区人民检察院课题组

摘要：本文基于环境行政公益诉讼判决存在的对判决不执行或者执行不力的问题，提出切实可行的执行措施或者方案，让环境行政公益诉讼落到实处。

关键词：环境；行政公益；诉讼

一、公益诉讼判决执行难的症结

（一）环境修复责任主体的异化

环境行政公益诉讼中环境修复的责任主体是环境修复者，而实践中的环境修复责任主体却是行政机关。现实中大多数修复者无能力进行环境修复或者修复者已经失踪、死亡，此时，行政机关在收到检察机关的检察建议后，出于某些因素的考虑，会直接从财政拨款亲自进行环境修复，以至于大多数的环境行政公益诉讼案件修复责任都由行政机关来承担，而环境破坏的责任主体却没有切实履行自己的修复责任。这种“怪异”的现象，这不仅是对国家财政的浪费，同时也违背了环境行政公益诉讼的初衷。

（二）环境修复监督、管理职责无法贯彻

检察机关提起环境行政公益诉讼的目的是请求行政机关依法履行监督、管理职责，故环境行政公益诉讼判决的第二项也是要求行政机关继续履行监督、管理职责。但是行政机关如何具体履行其监管职责，才是环境行政公益诉讼的核心所在。以湖北十堰市的环境行政公益诉讼判决为例，人民法院要求被告十堰市郧阳区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。然而判决至今已作出长达一年之久，判决内容是否得到落实，行政机关的监督管理职责是否履行、如何履行却无人关注、无人知晓。

（三）非诉执行缺乏救济制度

由于环境行政公益诉讼没有起诉期限的限制，检察机关可以随时提起环境行政公益诉讼，这就导致执行时，行政机关申请人民法院强制执行的期限已经超过了法定的申请期限。在湖北十堰市的环境行政公益诉讼案件中，被告行政机关曾做出过行政处罚，即对林地破坏者分别处以56028元、22000元、28000元的罚款，但事后被处罚者并未依法缴纳罚款，行政机关也未申请法院强制执行。现在法院依法判决行政机关继续履行追缴剩余罚款的法定职责，但是行政机关本身在追缴罚款方面没有强制执行权，同时也过了申请人民法院强制执行的期限，此时非诉执行又没有救济途径，那么剩余的罚款如何执行、通过何种方式执行等都是亟待解决的问题。

二、公益诉讼执行难的原因所在

（一）资金匮乏

环境修复责任主体的异化根本原因在于真正的环境修复主体无法负担高昂的环境修复费用。正因为被损害的环境不可逆转，修复环境费用也异常高昂。以周至县人民检察院诉周至县国土资源局不履行法定职责一案为例，该案中环境修复责任人窦某已经死亡，李某又无任何经济能力负担高昂的环境修复费用。在这种情况下，行政机关为了履行自己的监管职责，会选择自己负担环境修复责任，进而导致了环境修复责任主体的异化。

（二）司法权不得干涉行政权

根据我国的行政诉讼制度，司法权不能过度干预行政权。“法律规定了权力的界限，这一界限包括权力行使的方式、方法、对象等等，权力不能超越这些界限。因而法院的司法权力有具体的行使指向，不能将该权力有权指向对象的部分法律关系而扩展至该对象的全部法律关系都可由该权力管辖。”因此，在环境行政公益诉讼判决中，法院只能判决行政机关履行环境修复监督、管理的职责，却不能代替行政机关直接在判决书中要求行政机关制定环境修复方案，实施具体的监督管理手段，这就导致了在执行环节行政机关的监督、管理职责无法落到实处。

（三）缺少行政非诉执行中政府不作为时的责任规定

《行政强制法》对于行政机关在法定期限内未向法院提出强制执行申请的问题，并没有做出相应的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第90条规定了行政非诉执行私益救济制度，即行政机关应当向人民法院申请强制执行而怠于或拒绝申请的，利害关系人有权申请人民法院予以执行。对于该问题我国还忽略了一个重要的情形，即当行政不作为涉及的是公共利益时，因为没有相对应的权利人，而行政机关又不积极履行申请义务，这时就会出现没有申请人的情况，没有申请人提出申请，行政机关又不作为，最终只会导致公共利益得不到有效的维护。

三、保障公益诉讼判决得以执行的措施

我国《宪法》第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这就表明人民把管理国家事务和社会事务的权力授予国家机关行使，要保障人民的权利得到有效行使，就必须加强对国家机关的监督，为保证公共利益不受侵害，不仅通过环境行政公益诉讼的途径要求法院追究行政机关的法律责任，更要有相应的救济措施来保障公共利益受到侵害后得到有力的恢复。

（一）建立环境修复基金库

资金是项目的血液，贯穿于环境修复的各个环节，如果资金在环境修复的任何环节出了问题，那么环境修复项目就会瘫痪，因此，做好资金管理工作是保证环境修复项目顺利进行的关键。

在司法实践中，当事人能够缴纳生态修复费用的，这些环境修复费用有三种管理模式：其一类似罚金，交给地方财政；其二交由信托公司，由信托公司对修复费用进行管理；其三进入专门的生态公益资金专户，由相关部门申请使用。缴纳的资金一旦进入地方财政，很难再回拨出来用于修复环境，其次交由信托公司管理也有一些缺点，主要是目前信托资金的集合还有一些障碍，容易导致环境修复资金得不到有效的保存和管理。因此，将资金交由专门的生态公益资金专户是最合适的方法，这样既可以有效的保障专款专用，同时也可以减轻行政部门的干预。

（二）环境修复方案的管理与监督

1.环境修复项目的管理

生态环境修复项目的管理主体主要是行政机关。“环境修复项目管理内容包括环境修复项目人力、资金的分配和使用、进度安排等等。”对于行政机关来说，其作为管理者，应当负责环境修复项目宏观的进度安排，管理修复者对环境修复的各个细节，确保环境修复项目如期完成。

行政机关的管理职责具体分为以下几点：（1）制定环境修复方案。环境修复是一个长期而复杂的过程，为了行政机关更好的实行监督管理职责，必须事先制定环境修复方案，以便环境行政公益诉讼判决更好的执行。（2）主持定期验收检查活动。为了更好地实现环境修复目的，环境修复方案在制定之初便规定了定期的修复任务和指标，因此，为了保证行政机关对环境行政公益诉讼案件执行活动的掌控，有必要对环境修复活动进行定期的验收检查，同时，针对在定期验收检查过程发生的问题提出指导性的处置意见。（3）决定修复方案的补正。因环境修复过程中不确定因素太多，随时可能出现原有的环境修复方案失灵或部分失灵，要在出现问题时及时决断，及时进行环境修复方案的修改，初期在制作环境修复方案时还应根据天气、地理等各种因素作好应急预案。

2.环境修复项目的监督

在我国，人民检察院作为公益诉讼人，有权对环境行政公益诉讼判决的执行活动实行法律监督，那么检察院理应成为环境行政公益诉讼判决执行监督主体。检察机关的监督范围包括两个方面：一是对行政机关进行监督，确保环境修复方案顺利进行。检察机关在监督环境修复方案实施情况同时，还要对行政机关是否积极作为进行监督。行政机关职责是对环境修复工作进行监督，检察机关一旦发现行政机关存在不作为、乱作为等违法现象的，应当立即向行政机关或者其上级主管部门发送检察建议书，督促其履行法定职责；二是对环境修复项目的实施进行监督，这也是检察机关作为公益诉讼人的核心监督职责。

（三）行政非诉执行的补救措施

在我国，检察机关具有专门性、独立性、外部性特征，地位超脱，提起环境行政公益诉讼不单纯以追求胜诉为目的，而是客观公正地行使法律监督权。因此，检察机关作为我国的法律监督机关，同时也是环境行政公益诉讼的公益诉讼人，负有监督行政机关依法行政的职责。如果行政机关在不具有强制执行权的情形下又没有在法定的期限内向人民法院提出强制执行申请，以至于社会公共利益处于受损害状态，直至环境行政公益诉讼的提起，该行为依然没有改变。此时，在执行环境行政公益诉讼的判决时，由于行政机关已经丧失了申请非诉执行的权力，故可以由人民检察院向人民法院提出执行申请，要求通过非诉行政执行程序执行行政相对人的罚款，同时实现对社会公共利益的保护。