大连汽车物流城的“三规合一”研究

大连汽车物流城的“三规合一”研究

温田勇

（大连市城市规划设计研究院，辽宁，大连，116011）

【摘要】本文以“三规合一”理论及实践案例经验研究为基础，以大连汽车物流城总体规划为研究对象，从规划编制角度研究城乡规划同发展规划的协调和土地规划的衔接，提出“三规合一”的规划编制方法以及“三规”之间的协调策略，希望能进一步加强“三规合一”理论实践的探索。

【关键词】三规合一；大连；汽车物流城

城乡规划、发展规划和土地规划是目前我国城市发展过程中起主导作用的三个规划，长期以来受编制依据、技术规范、工作内容和管理方法的不同，导致“三规”之间存在内容表述不协调、用地指标相矛盾、空间布局不一致、管制范围不衔接等问题，因此，整合规划资源，加强各规划之间的协调和衔接，实现“三规合一”成为学术界和各级政府关注的焦点。

1、理论及实践研究

1.1“三规合一”的概念及特征

“三规合一”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。

国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，目标导向性较强、空间控制性较弱，对于中微观层面的指导作用不足；土地利用总体规划更为强调对土地资源的保护，重在对土地实施指标控制；城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，兼具空间性、时间性和政策性三种特性。

2008年颁布的《城乡规划法》中第五条规定:“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。可见，城乡规划是衔接和协调“三规”的关键环节，它要以发展规划为依据，并提供足够的土地及城市空间来满足城市发展的需求。

1.2“三规合一”实践案例经验总结

（1）上海市的“两规合一”

坚持城乡统筹，根据城市建设用地规模条件，形成结构合理的建设用地分布格局；实现管理创新，变革规划管理理念和实践工作方式，减少规划的调整频率，强化规划的严肃性和指导性；统一规划建设范围，树立数据分析的意识，为项目报批提供高效、统一的审批平台。

（2）广州市的“三规合一”

技术为先，建立标准，通过整合城市规划与土地规划的编制技术规范，制定全新的技术性文件，建立一套全新的技术标准与规范；部门联动，机制创新，构建一套由市政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制，确立部门间协作的管理流程。

（3）重庆市的“四规叠合”

突破规划整合的实践模式，突出发展规划在规划融合发展中的重要作用；按一级政府一级事权的方式，建立“三层次、两阶段”的规划编制体系；建立统一的技术平台，运用统一的基础资料，在叠合规划确定的框架下，细化各规划的核心内容。

（4）厦门市的“多规合一”

建立统一的空间信息共享平台，以经济规划、城乡规划、土地规划、环境保护规划为基础，协调其他部门规划，梳理各类规划的差异和矛盾；构建城市空间管理平台，转变审批理念，优化审批流程，提升行政审批效能，建立一套保障“多规合一”应用的体制机制。

2、大连汽车物流城概况

大连汽车物流城位于大连新市区的中部，是保税港区功能拓展的承接地，包含二十里堡街道、亮甲店街道两个行政辖区，总用地面积约188平方公里。

在大连市域城镇空间发展规划中，大连汽车物流城处于渤海城镇发展翼和沿黄海城镇发展翼的两翼“V”型城市发展轴带之间，是大连新市区的重要组成部分，大窑湾临海装备制造业聚集区的后方基地，是以汽车全产业链发展为基础的国家级产业基地，以保税物流为特色的东北亚国际物流枢纽，是大连新城区的核心增长极和可持续发展的示范区。

2010年9月编制完成的《大连汽车物流城概念性总体规划》对汽车物流城的性质、定位及产业发展、城市空间发展格局等方面进行了全面的研究。但这版规划对国民经济社会发展规划中提及的重大项目设施的布局没有考虑，同时没有考虑与土地利用总体规划中的城乡建设用地界进行衔接，导致建设用地规模过大，可操作性较差，亟待编制法定规划，充分与发展规划和土地利用规划进行对接，有效指导具体项目的建设。

3、城乡规划与发展规划的协调

3.1依据发展规划制定展战略

利用保税区特有的政策优势，强化大连汽车物流城在东北老工业基地振兴、辽宁沿海经济带等宏观发展策略中的核心地位；通过公路、轨道交通等交通体系加强同金州新区、普湾新区等周边城区的联系，实现区域经济的协调与分工，共同打造的大连新市区的发展格局，做好大窑湾港发展的后方基地；研发与示范结合，打造新能源汽车战略高地，内外资并举，整合国际高端资源，打造全球汽车核心零部件生产基地；链条整合，积极推进重大项目的落户，打造汽车第三方物流示范基地，实现区域经济协作和协同发展。

3.2依据发展规划制定社会经济发展目标

（1）功能定位

大连新市区的重要组成部分，大窑湾临海装备制造业聚集区的后方基地；以汽车制造为核心的国家级汽车产业基地，以保税物流为特色的省级物流枢纽，以“山、水”等自然环境为依托的可持续发展区，以基本农田为本底的大连市现代都市农业区；是大连新城区的核心增长极和可持续发展的示范区。

（2）发展目标

经济发展目标：全域谋划大连汽车物流城的经济发展，力争实现年产汽车70—100万辆；

社会发展目标：2015年区域常住人口规模达到15万人；建立完善的住房保障体系、社会保障体系和公共服务体系等；

环境发展目标：至规划期末，城区人均公共绿地面积达到760平方米/人，规划城市污水处理率达到100%；

3.3划定主体功能区

（1）根据主导产业布局确定发展功能分区

依据发展规划的政策输入，结合产业发展的规律和特征，将城市用地划分为提升型产业区、强化型产业区、储备型产业区和保护型产业区四种类型，完成土地发展功能分区的划定。

（2）利用综合承载力划定开发强度分区

根据自然生态环境、道路交通条件、公共设施配置等基础条件，对规划范围内现状用地的坡度、高程、布局情况，以及环境、交通、公共服务设施等方面的承载力进行分析，完成土地开发强度分区的划定。

最后将各影响因素叠加起来，综合评判土地的开发条件划定主体功能区（表1）。

表1：影响因素评价标准表

4、城乡规划与土地规划的衔接

4.1编制范围衔接

（1）空间范围

大连汽车物流城总体规划编制的空间范围涵盖了二十里堡和亮甲店两个街道的行政区，总用地面积为188.3平方公里，与土地规划编制的空间范围相一致，为两项规划在空间布局方面的基础数据衔接打下良好的基础。

（2）时间范围

土地利用规划的编制期限是2010年—2020年，总体规划编制的规划期限为2010年—2030年。在规划编制期限内，规划以2020年的中期作为关键时间结点编制城乡规划图，与土地规划相衔接。

4.2空间管制范围衔接

（1）衔接禁止建设区+限制建设区

城乡规划中“禁建区+限建区”的控制范围应与土地规划中“禁止建设区+限制建设区”的控制范围相一致。

（2）衔接允许建设区+有条件建设区

将城乡规划中的适建区进行细分，一部分为“协调建设区”与土地规划中的有条件建设区相对应；另一部分为“新增用地区”应与土地规划中的允许建设区相对应。

4.3城乡用地衔接

（1）分类标准的衔接

由于城乡规划侧重于对城市建设用地的有效利用和合理布局，而土地利用总体规划侧重于对基本农田的保护和建设用地边界的管控，因此二者在用地分类方面存在不一致，尤其是在城乡居民点建设用地、区域交通设施用地和区域公用设施用地、水域、农林用地和其他非建设用地等方面，需要对二者的衔接关系进行分解研究，本文不详述。

（2）建设用地规模衔接

大连汽车物流城总体规划按照土地规划对城乡规划建设用地规模的控制要求，并落实发展规划中重点工程项目的选址，将城乡规划的建设用地划分为城乡居民点建设用地、区域交通设施用地和区域公用设施用地三种类型，最终确定在2020年规划期限内建设用地的规模为2596公顷。由于规划范围内落实了发展规划中提出的重大项目及道路交通，因此最终城乡规划确定建设用地的规模比土地规划中的建设用地规模增加了约300公顷。

5、结语

本文通过《大连汽车物流城总体规划》的编制来研究城乡规划同国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划之间的协调和衔接，从城乡规划编制的角度提出了“三规合一”的编制方法。但由于笔者工作经历和自身知识的局限，论文本身还有很多内容可以进行补充，许多分析方法值得继续推敲。在研究过程中笔者也意识到，“三规合一”不仅是编制技术方面的问题，还涉及到在规划的审批、监督、实施管理、政策制度、规划体系等诸多方面进行协调，单纯依靠技术手段无法从根本上解决“三规”之间的冲突和矛盾。因此，本文仅是以城乡规划编制手法作为切入点来研究“三规合一”的规划协调，无法做到面面俱到，如果能对“三规合一”的研究人员提供一些参考或启发便实现了本文的价值。

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