科学利用低丘缓坡破解土地双保困境

科学利用低丘缓坡破解土地双保困境

黄晓红

——宜春经济技术开发区低丘缓坡试点工作的探索与实践

黄晓红

内容摘要：低丘缓坡的综合利用既是加强土地资源节约和优化配置、切实保护耕地的有效途径，也是缓解土地供需矛盾、保障经济社会可持续发展的重要举措。近年来，江西省宜春经济技术开发区土地利用与管理面临“保发展”和“保红线”的“双保困境”。该区创新低丘缓坡土地综合利用和管理新模式，通过积极开展低丘缓坡综合利用试点工作，推动科学有序利用低丘缓坡，取得了明显成效。

关键词：低丘缓坡，双保困境，土地管理

一、现状分析

1.开发区概况。宜春经济技术开发区于2002年6月成立，位于宜春市北郊，区位条件优越，2006年3月批准为省级开发区，批准面积1100公顷，2013年1月升级为国家级经济技术开发区，是锂电新能源、医药和建材产业的聚集区。

2.地形地貌情况。该区属低山岗地，地形坡度较缓，地形坡度大多小于15°。耕地均为普通农田，土壤质地一般，保水保肥能力低劣，多数处于浅耕状态；园地种植品种老化或杂劣，果品产量、质量低下，几乎没有果品效益，为劣质果园；林地树种单一，林木矮小、分布无序，基本无经济价值，为林业部门确认的疏林、残次林；其他农用地现状为小坑塘和废弃的设施农用地。未利用地是荒草地和裸地，以荒草地为主，开发潜力已十分有限，但承担着保发展、保红线的双重责任和压力。

经项目区所在的坡度图统计显示，项目区0-2°坡度面积21.93亩，占项目区面积的0.75%；2-6°坡度面积254.92亩，占项目区面积的8.76%；6-15°坡度面积2397.26亩，占项目区面积的82.39%；15-25°坡度面积235.89亩，占项目区面积的8.10%。项目区内的地形总体平缓，属于低丘缓坡地带，坡度以2-15°为主，平整工程量不大，实地以残次林地为主，开发的生态风险相对较小，开发成本也较低。

3.低丘缓坡实施情况。近年来，该区积极申报低丘缓坡试点项目，2013年、2014年和2015年共报批低丘缓坡新增建设用地2910亩。到目前为止，已经完成了地质灾害危险性评估报告、建设用地压覆矿产资源评估报告，相关部门出具了稀疏林或残次林地、水土保持情况和环境影响评价情况的证明，项目区内土地总体开发达到“五通一平”（即：通路、通水、通电、通讯、通排水，施工场地平整）熟地条件，已完成了农用地转用和征收工作。

二、主要做法

1、政府主导，规划先行。按照“政府主导、国土搭台、部门联动”的组织方式，区政府成立了低丘缓坡试点工作领导小组，明确相关部门的职责和工作要求。同时编制完成了低丘缓坡专项规划和重点开发区块开发利用规划，并做好与土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划的衔接，对不符合土地利用总体规划的试点项目区，先期做好土地利用总体规划修改调整工作。

2、规范管理，严格把关。根据低丘缓坡试点项目实施方案，科学划分用地功能区，制定征地补偿、耕地占补、场地平整、基础建设、资金平衡、进度管理等具体保障措施，并对低丘缓坡试点项目实施进行全程跟踪与监管，确保每个环节依法依规、规范有序。

3、因地制宜，有效利用。按照“宜建则建，宜农则农”的原则，开发为建设用地由政府统一组织出让或划拨，根据国家和省产业政策和供地标准，做好土地供给。涉及经营性和工业用地，严格执行招拍挂出让制度；开发为农用地，土地权属不变。

4、尊重民意，补偿到位。低丘缓坡试点工作的顺利开展离不开辖区内公众的参与和配合。在制定征收补偿时，充分尊重农民意意，听取被征地农民的意见，做好农民的安置补偿、征占用土地补偿和青苗补偿等工作，确保被征地农民权益不受侵害。

5、生态优先，保护为主。在开发过程中严禁乱取乱挖，破坏植被，将生态修复、林草地保护、地质灾害防治、水土保持置于优先地位，切实保护生态环境。同时，在项目区内及周边规划布局生态用地、绿化用地和防护用地，改善了当地的生态环境，促进当地的生态平衡。

三、取得成效

宜春经济技术开发区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点项目的实施，不仅缓解了城镇建设用地增长过快与土地资源紧缺之间的矛盾，又保护了耕地，充分体现了“城乡一体化”等战略，取得了良好的社会效益，环境效益和经济效益。

1.社会效益明显提高。通过低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点项目的实施，有效减少工业用地占用优质耕地。一是切实保护耕地，特别是基本农田，从而保障粮食的安全，目前该区完成低丘缓坡试点项目2910亩，仅占用耕地293亩，其中劣质耕地258亩，占88.1%；二是有利于转变城乡建设用地方式，拓展城镇发展空间，保障经济社会发展对土地的合理需求；三是有效地提高低丘缓坡开发利用的综合效益，加快新农村建设事业的发展，改善了项目区内居民生产生活环境；四是提高区域人口容量，增加就业机会，解决农村劳动力就业，安置农村剩余劳动力，维护农村社会稳定。

2.经济效益大幅提升。低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点项目的实施，不仅可以减少耕地占用和农转非费用支出，还可以直接提高土地的经济产出能力，直接和间接地产生极大的经济效益。一方面减少耕地占用，增加耕地面积，提高土地的生产效率，通过加强控制土地的供给总量的力度，来促进土地的节约利用。另一方面，本项目的实施将在完善基础设施前提下，极大地改善土地利用条件，用于建设项目的土地将大幅度增值，产生极大的经济效益。

目前，该区已完成低丘缓坡试点项目2910亩，根据最近几年工业用地招拍挂案例，预测宜春经济开发区工业用地平均土地出让金13.80万元/亩，土地出让金收入40158万元。项目实施前，项目区内主要以农用地为主，农用地面积2660亩，占项目区总面积的91.4%；未利用地面积250亩，占项目区总面积的8.6%。农用地亩均年收益预计0.15万元，未利用地在当地的经济效益可以忽略不计。项目实施前土地总收益约399万元。项目区工业项目合同投资约58200万元，按照工业产出效益是投入2.5倍的方式计算，产出效益每年能够达到1455000万元，取得较显著的经济效益。

3.生态功能更加完善。宜春经济技术开发区在低丘缓坡荒滩土地资源开发和利用的同时，更注重土地改良和生态环境建设。因地制宜，合理规划低丘缓坡的综合开发利用，调整土地利用结构和布局，保证生态功能区用地需求，切实保护具有重要生态功能的林地等资源，确保区域国土生态屏障。充分利用原有的部分植被作为绿化隔离带，根据低丘缓坡的地势高低不同进行阶梯式开发建设，既没有完全破坏植被，又充分利用原有的植被绿化厂区，达到环境、水土保持、经济建设相协调。

四、存在问题

1.工作协调难度较大。低丘缓坡的开发和管理涉及农业、规划、国土、林业、环保、水利、住建等部门，既要保证林地数量不减少，又要保证耕地占补平衡，而且还需要新增建设用地指标，部门协调和指标协调难度较大。此外，做好土地利用总体规划、林业规划、水土保持规划、生态环境规划等各规划的衔接和协调，实现规划之间“不打架”也有一定难度。

2.开发难度加大，资金投入不足。经过多年的开发，地势平缓、土层深厚、交通水利等条件较好的资源已开发利用，目前低丘缓坡的开发主要向相对技术难度大、投入成本高的区域迁移，特别是开发为建设用地需增加基础设施建设费用，开发成本大大增加，对资金的需求较大，投资渠道亟待拓宽。

3.基层积极性不高，协调难度大。低丘缓坡开发情况复杂、涉及面广、政策性强，既有降低开发成本与保护群众利益的关系问题，也有乡、村、农民之间的关系协调问题。如果处理不当，将会影响工程进度，甚至会引发不稳定因素。此外，由于工作难度大，得到的实惠也不多，基层对低丘缓坡开发的积极性不高。

五、解决对策

1.加强工作协调和统筹管理。召开农业、规划、国土、林业、环保、水利、住建等部门的协调会，统一协调低丘缓坡资源开发利用的有关事宜，对各部门的用地指标、用地布局和项目建设进行整合。同时，加强不同类型用地规划之间的协调，积极推动公众参与机制的建立，促进低丘缓坡资源开发的多方位监督。

2.加强科学评估，注重规避风险。低丘缓坡地开发利用成本较高、经济风险较大，需要加强对低丘缓坡地区综合开发利用效应的科学评估，包括水土流失、地质灾害、耕地变化、投入产出、农民权益等方面的影响评估。通过科学评估、规划约束、技术措施、工程措施、经济手段、管理措施等，有效规避低丘缓坡土地综合开发利用的生态风险、环境风险、灾害风险、经济风险、社会风险和政策风险。工业建设上山，应特别注意防范地质风险，不搞大开挖、大回填，依山就势，统一规划，有序实施，台地、坡地与耕地水系并存。

3.优化利益调节，完善资金投入。低丘缓坡试点工作的推进有一个过程，要积极开展形式多样的宣传活动，使全社会理解、支持、配合搞好低丘缓坡试点工作，努力增加农民收入，优化利益调节机制，充分调动各方积极性。同时，还应拓宽投资渠道，积极争取多方面的资金投入，可以通过白筹、融资、贷款等途径筹措经费，盘活土地资产。既要保证低丘缓坡开发的顺利进行，也要使低丘缓坡开发能带来经济效益。

4.加强监管，确保质量。低丘缓坡开发涉及资金大，用地单位多，必须建立健全长效监督机制，严格制定用地开发审核制度、资金使用管理制度、施工监理制度、竣工交付验收制度和考核制度，确保低丘缓坡试点工作有序高效进行。要十分重视生态合理性、经济有效性、社会可承受性，严格保证低丘缓坡开发利用质量。项目实施要进一步加大“选址、论证、立项、实施、验收”五个环节的监管力度，特别要把好选址立项关和施工质量关。

（作者黄晓红系江西省宜春经济技术开发区国土资源分局局长）