对卫生监督和食品药品监督部门职能调整的思考

对卫生监督和食品药品监督部门职能调整的思考

王振球房康

王振球房康（南京市卫生监督所江苏南京210003）

【中图分类号】R954【文献标识码】A【文章编号】1672-5085（2011）47-0379-02

目前，我国各地省、市、县级卫生和食品药品监督部门正在按照《中华人民共和国食品安全法》和《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》规定实行食品安全职能调整，即省级食品药品监督局并入省级卫生行政部门，对省、市、县三级食品药品监督管理机构与同级卫生部门职能进行整合，以切实加强食品药品安全监管，落实地方各级政府食品药品安全综合监督责任。省级食品药品监督管理机构作为省级政府的工作机构，由同级卫生部门管理。市、县食品药品监督管理机构作为同级政府的工作机构，在调整有关职能的基础上，保持队伍和人员相对稳定，保证其相对独立地依法履行职责，保证其对消费环节食品安全和药品研究、生产、流通、使用全过程的有效监管。目前，我国各地执行情况五花八门，多数地市按照上述规定进行职能调整，有的地区明确仍由卫生部门行使消费环节食品安全监管，更有的地区将消费环节食品安全监管和食品安全综合协调等所有食品安全职能全部放到食品药品监督管理局。这不仅不利于卫生监督事业的发展，也对国家监督人力物力资源的浪费。笔者认为目前卫生部应对卫生和食品药品监督职能作如下调整：市级以下卫生行政部门继续履行餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管等职能，将医疗卫生行业的监督交给食品药品监督部门，其他职能保持不变。现将原因分析如下：

1有利于加大医疗卫生执法力度

2006年5月，时任卫生部部长高强在全国卫生监督工作会议的讲话中指出：我们忽视了对医疗卫生行业的监督，忽视了对医疗机构、疾病预防控制机构以及医务工作者的监督。这是我们卫生监督工作的不足，亟待加强。最近，媒体不断报道一些卫生行业存在的问题，我们欢迎社会舆论监督，更希望通过卫生系统自身的监督，把这些问题揭露出来、解决好。这对于改善医疗服务，提高政府威望，加强卫生队伍管理是至关重要的。做好卫生监督工作，首先要转变观念，把卫生行业监督管理好。古人曰：其身不正，焉能正人？只有把卫生行业和卫生队伍管好，才能理直气壮地管理好社会。在医疗服务监督方面，我们对公立机构和民营机构执法力度也要一视同仁。比如，对非法行医的专项治理，我们不能对个体的和民营机构执法力度大，而对公立机构存在的非法行医活动心慈手软，监督不力。有的同志问，大型公立医院还有非法行医活动吗？事实证明是有的。有些公立机构虽然经过审批，但也有些服务项目未经审批，擅自开展；有些公立医疗机构非法出租科室或聘用非卫生技术人员行医等。这些违法行为不纠正，对于规范医疗服务市场秩序，改善医疗服务质量，提高医疗服务水平，维护人民的健康和安全都会产生不利影响。目前，群众反映最多的是对医疗服务、特别是公立机构存在的某些损害群众利益的问题不能及时查处。这应该作为卫生监督第一位的任务。加大监督执法、查处不法行为，帮助医疗卫生机构端正服务方向，忠诚为群众服务。[1]陈啸宏副部长也强调要加强医疗行业卫生监督，加大综合执法力度。[2]但是卫生监督部门和医疗机构都在卫生行政部门领导下，“本是同根生，相煎何太急”，想想执法力度能大吗？卫生部多次通报部分地区非法诊所泛滥，非法行医打击不力的情况，这与当地卫生监督部门不作为有一定的关系，但非法行医存在有其复杂的社会背景，也与当地的医疗资源配置不无关系。如果让市级及以上食品药品监督部门去监督医疗服务，将不受卫生行政部门的执法干扰，力度将大大增加。不过食品药品监督管理局应改名为食品医药监督管理局。

2有利于实现医疗机构的管办分离

从我国香港、台湾地区的经验到江苏无锡等地区的做法，医院实行管办分离将是发挥政府管理职能，促进医院发展，提升医院档次，提高医院效益的重要举措和方法，能有效解决政府在医疗卫生管理体制上的缺位、越位和错位等问题。如按照此种模式，将新增一个与卫生局平级的部门“医管中心”，将投入大量的人力、物力和财力。如果现在将医疗服务监督职责交给食品药品监督管理局，使其具有过去卫生行政部门及卫生监督机构的医疗服务监督职能，加强行业宏观管理，从而做到“管办分离”。而卫生行政部门继续履行医院出资人角色，使医院真正成为医疗机构实体。这样一来，可以做到不新设机构（医管中心）、不增加人员编制、不追加额外财政投入。

3有利于卫生监督队伍的稳定

我国自1953年成立各级卫生防疫机构，经过数十年的发展尤其是2000年经国务院同意，卫生部并商中编办、财政部、国务院法制办同意的《关于卫生监督体制改革的意见》的实行，我国的卫生监督发展突飞猛进，卫生监督体系不断健全，截至2007年底，全国98%以上的市和94%以上的县建立了卫生监督机构，卫生监督员近10万人。一些地方将卫生监督体系延伸到乡镇和社区，提高了卫生监督覆盖面。各级卫生监督机构在抗击“非典”、“禽流感”“甲型H1N1流感”、“雨雪冰冻灾害”、“抗震救灾”以及“奥运会”卫生保障等工作中，卫生监督员全力保障食品、饮用水安全，控制传染病疫情的发生和流行做出了巨大的贡献。目前，卫生监督机构人员主要来自过去的卫生防疫站，在食品安全执法具有较强的人才优势，尤其是经过贯彻1982年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》和1996年《中华人民共和国食品卫生法》，目前卫生监督机构在食品卫生执法方面积累了大量的经验，具有其他机构所不具有的优势，并有疾病预防机构配合。随着食品安全职能的调整，生产、流通、消费环节食品安全监管职能相继划出，这对于以食品安全执法为主的卫生监督机构是重大的打击，有人员、有技术、有专业、有经验、网络健全的机构无职能，而食品药品监督机构要一切从头开始，更何况目前我过食品安全形势依然严峻，交接不到位，会造成食品安全监管的真空。陈竺部长在2010年全国食品安全与卫生监督工作会议上的讲话中指出：目前，从中央到省、市、县四级的卫生监督体系基本形成，全国卫生监督体系已初具规模，拥有近10万人的卫生监督队伍，这是我们开展工作的基本队伍。卫生监督队伍总量应该说是很紧的，一定要珍惜，在改革中卫生监督只能加强，不能有丝毫削弱。在职能调整过程中，卫生行政部门要主动向当地政府做好汇报，从坚持节省改革成本、保持工作连续性出发，有效利用好现有卫生监督资源，确保监督队伍思想与工作的稳定，确保各项法定职责的落实。

4有效地避免职能交叉

如果对卫生和食品药品监督部门职能做上述调整，则在学校、托幼机构、公共场所等单位和场所，仅有卫生监督部门一个部门执法；而医疗卫生机构的机构、人员资质及药品均由食品药品监督部门监管，仅有食品药品监督人员的身影。如此有利于提高监督效率，减少管理相对人的负担。陈竺部长指出：各地要明确部门监督管理职责和责任，避免职责交叉和模糊。充分利用现有资源，尽可能减少改革的行政成本，充分依托现有的卫生监督队伍，发挥包括疾病预防控制部门在内的各类技术服务机构的优势。且2010年12月卫生部在《关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》中指出：积极探索实施卫生综合执法的新模式。近年来，为适应机构改革和食品安全监管等职能调整的需要，一些地方如天津、贵州等地根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》中“地方因地制宜，不统一要求上下对口，有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门”的精神，结合辖区实际，分别采取一个机构两块牌子（即在卫生监督所加挂餐饮服务监督所牌子履行餐饮服务监管职责，业务工作分别接受相关主管部门领导和指导），以及采取基层卫生监督和相关医药执法机构整体合并实行统一执法的模式，实现了职责调整的顺利平稳，保障了卫生监督和相关执法工作不因机构调整而削弱，取得了实施卫生综合执法的有益经验。

5有利于食品安全监管恢复一元化管理

目前我国实行的农业、质检、工商、食品药品监管等多部门分段负责的监管机制，社会各界对食品安全监管“政出多门”、“多头管理”颇有诟病，目前也存在诸多薄弱环节。最典型的表现是效率不高，越位或缺位问题突出，全国人大在食品安全法执法检查时发现在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。全国人大代表、中国工程院院士、著名医学专家钟南山表示，“虽然新修订实施的食品安全法进一步明确了各部门的职责，但食品安全牵涉到农业、卫生、工商、质检、交通运输等十多个部门，只要有一个环节监管不到位，就有可能给消费者造成损害，需要特别警惕。”前段时间的2008年问题奶粉迟迟未销毁事件及“毒豇豆”事件均是分段监管中某环节出问题所致。纵然分段管理，可以解决权力集中等问题，但分段管理也有巨大弊病，那就是只要有一个部门不能恪尽职守，斩断一个违法的利益环节，问题奶粉就会逃脱监管。毒豇豆监管的情况类似。解决食品安全监管的“政出多门”，才能根子上杜绝问题奶粉事件、毒豇豆事件，那就是由一个部门监管，即回到2004年以前，这样在制度设计上严格保证监管部门的责任意识、敬业意识。笔者认为，食品安全监管职责迟早会回归到一个部门管理，而这一部门只能是卫生行政部门和卫生监督机构。

当然，这一切都是在卫生部的框架下进行的，时机成熟，卫生部仍可将两支队伍进行整合。

参考文献

[1]高强，2006年全国卫生监督工作会议上的讲话[J].中国卫生监督杂志，2006,13（4），244.

[2]陈啸宏，2006年全国卫生厅局长行政执法培训班上的讲话[J].中国卫生监督杂志，2006,13（6），404.