论市（县）生态空间管制体系

论市（县）生态空间管制体系

李强1，桑家眸1

（1.北京工业大学建筑与规划学院，北京100124）

摘要：生态空间是我国创新的资源与境管理工具，但我国生态空间的管控方式研究还不成熟。生态保护在西方发达国家由来已久，并根据不同的保护目的，发展出ESA、国家公园、自然保护区等一系列的生态空间管控工具。因此笔者希望在借鉴国内外地区生态空间管控经验的基础上，完善我国生态空间分区管控体系，保障生态空间的生态功能，推动可持续发展的现实意义。

关键词：生态空间；土地用途管制；空间规划

一、导论

国土空间是生态文明建设的基本载体，科学编制国土空间规划，统筹协调划定各类空间范围，加强国土空间用途管制是新时代生态文明建设的重要内容。关于生态空，《自然生态空间用途管制办法（试行）》给出了比较权威的定义：“具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等，基于‘三生’空间划分的考虑，生态空间涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间”。

党的十八大，尤其是十八大四中全会以后，中央越来越重视生态文明建设和国土空间生态控制的问题，2013年《全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。2015年9月《生态文明体制改革总体方案》颁布，对空间规划体系的建立，空间规划的编制、市县“多规合一”的推进和市县空间规划编制方法的创新等提出建议……这些条文的颁布，使得国土空间层面的生态控制逐渐清晰。

二、生态空间管制境外经验

笔者查阅境外相关文献，国外有关“自然保护区”、“环境敏感区”（EnvironmentallySensitiveArea，简称ESA）等概念都蕴含生态空间的内涵，是对工业革命引发的自然资源、环境与生态危机的响应。境外发达国家和地区形成了相对成熟的“生态空间”体系，具体可以归纳为以下三个阶段：一是19世纪末到20世纪中叶的大尺度国家公园，其保护主体为国家、州（省）；二是20世纪中叶到70年代，面向保护植物、动物的较小尺度的自然保护区，其保护主体为国家、州（省）；三是20世纪70年代到今天，逐步深入到更小的地理单元——环境敏感区，保护主体为市镇等地方政府[1-2]。目前，已经形成了以区划（zoning）为核心的生态空间管制体系[3-8]。（如表1）

三、市（县）生态空间管制体系

在研究美国、香港、台湾等国家和地区的生态空间控制方面的经验的基础上，探索我国市（县）生态空间管制体系的构建，从而健全和完善生态空间土地使用控制理论架构。该理论架构主要包括四个方面。

（一）分区分级管控

在协调城规和土规两套用地标准的基础上，参考国内外用地分类标准，将各土地利用方式进行归纳与合并，分类与筛选，最终得出以下5个基础区：农业区、林业区、草原区、水域区与湿地区、其他区。而现实情况下很多生态区域是跨越很多土地用途、需要作为一个整体进行保护，仅仅按照土地用途分离的角度划定分区进行管控具有明显的局限性，因此在基础区之上，提出叠加区的概念。

叠加区像基础区上的一块块“补丁”，只涵盖生态空间中具有某种环境特质的区域，范围具有明确指向性，灵活性和针对性较强。基础区的规则在不与叠加区规则冲突的情况下仍然适用，在冲突的情况下，采用叠加区的规则。叠加区从自然资源保护、灾害防护和重要生态功能维护三个角度进行划定。由于每个基础区和叠加区涵盖较广，常常造成管理不便，故又将每个基础区根据建设强度等属性细分为若干次级区域，用来适应市（县）不同地区的发展需求。

（二）制定各次区允许用途和许可条件

确定次区后，实施各分区的配套差异化管制，制定各次区允许用途和许可条件。确定各次区允许用途类型后，尽量穷尽每类用途下的具体项目，保证管控的落实，避免假大空。将项目细类分为免经申请许可使用的项目和需经目的事业主管机关、使用地主管机关及有关机关许可使用的项目。以一级次区林业区为例，林业区分为只允许生态环境保护的“基本林业区”、生态环境保护优于生态资源开发的“一般林业区”和生态环境保护与生态资源开发并重的“多用途林业区”三个次区。

基本林业区包括林地保护规划中的生态公益林与天然林，免经申请许可使用用途包括造林、苗圃，需经目的事业主管机关、使用地主管机关及有关机关许可使用包括：林地重新造林、道路建设和养护；警政及其他警卫设施、消防设施、森林防火瞭望塔等安全设施；经中央主管机关核定的生态保护设施、水源保护及水土保持设施、生态实验研究站；交通设施和基础设施限点状和线状使用，点状面积有上限要求。

一般林业区在基本林业区允许用途的基础上增加林产物采伐、资源勘探与开采和居住用途。需经目的事业主管机关、使用地主管机关及有关机关许可使用包括：林木树种的采伐、运输设施、临时办公处所；采矿场、临时性工寮、炸药库、矿石运载等资源勘探设施；新建、维修、更换住宅，但要满足建筑密度、容积率、建筑高度等指标要求。

多用途林业区在基本林业区和一般森林区允许用途的基础上加入商业、农业和游乐三类用途，并且住宅密度上限指标比一般林业区要高。商业用途包括任何与批发或零售有关的建筑物、展台或招牌的建设，有限的乡郊服务如本地商店、办事处、维修服务和食肆、加油站、汽车旅馆、客用牧场等旅游商业用途。农业用途主要包括饲养牲畜、家禽、蜜蜂或其他农业用途、园艺用途、畜牧业用途或其组合。在一定条件下还允许农业副产品的批发、零售。此外提供与森林用途相配合的游憩设施，确保公共及私人游憩活动机会。

（三）提出开发强度控制指标体系

针对市（县）生态空间各次区的开发强度提出管控指标，从以下两个角度考虑：一是对生态资源如木材砍伐率、草原放牧等生态保护类的指标控制，二是对各种功能用地配套建筑开发建设类的指标控制。前者主要包括占用征收林地比率、草场的利用率、自然岸线保有率、湿地保有率、植被覆盖度、物种丰富度、坡度坡长限制、游客容量等指标；后者主要包括上限容积率、建筑密度和高度、重要道路境界线的距离等传统管控指标，并加入地下层深度，科学有效地控制生态空间开发建设项目对生态环境的影响。

四、结论

我国的生态空间管控体系研究尚在起步阶段，加上长久以来更加注重对城镇空间的管控，对生态空间的管控较为缺失，缺少独立的生态空间保护法规，农地被建设用地侵占或闲置抛荒，草原过度放牧或开垦为耕地，森林被毁坏或非法占用，水域自然岸线常被侵占等，均给生态空间带来了严重的、不可逆转的破坏，亟待控制。本文在对国内外生态空间管控经验深入研究的基础上，提出了市（县）生态空间管控体系理论架构，包括生态空间的分区、分区用途规定与许可条件、生态空间内土地开发强度的要求和生态保护指标确定。

参考文献：

[1]Gordon,JohnE,RCrofts,andEDíaz-Martínez.GeoheritageConservationandEnvironmentalPolicies.Geoheritage.2018:213-229.

[2]EaglesPFJ.TheinstitutionalarrangementsforEnvironmentallySensitiveAreaplanningandmanagementinOntario[D].Waterloo:UniversityofWaterloo,1980:1-2.

[3]MultnomahCounty.ComprehensivePlanning[EB/OL].https://scholarsbank.uoregon.edu/xmlui/handle/1794/1419,2018-10-28.

[4]MultnomahCountyZoningOrdnance[EB/OL].https://scholarsbank.uoregon.edu/xmlui/handle/1794/8710?show=full,2018-10-28.

[5]香港特别行政区城市规划委员会.法定图则注释总表修订本[EB/OL].（2017-06-16）

[6]香港特别行政区政府规划署.香港规划标准与准则第十章:自然保育及文物保护.[EB/OL].（2011-06-16）

[7]香港特别行政区渔农自然护理署.香港生态空间管制经验介绍[Z].香港：香港特别行政区渔农自然护理署，2017.

[8]香港特别行政区城市规划委员会法定规划综合网站[OL].[201810].https://www1.ozp.tpb.gov.hk/gos/default.aspx?#