我国旅游立法的现状与对策

我国旅游立法的现状与对策

赵丽群

赵丽群

（黑龙江省对外贸易学校，黑龙江哈尔滨150001）

摘要：中国旅游业是一个新兴的产业部门，虽然在改革开放中形成了较为完善的产业结构。但在发展中存在的许多问题也是明显的，其中旅游市场的不规范是最为突出的。因此，加强旅游法规建设，依靠法律规范调控旅游业的发展势在必行。

关键词：旅游市场；调控；法制建设；趋势

中国旅游业是一个新兴产业部门，作为一个新兴产业其发展前景是广阔的。它虽然起步较晚，但已在改革开放中伴随着国民经济的腾飞而发展起来，形成了较为完善的产业结构。以旅行社、旅游景区、旅游饭店为主体的旅游业已形成吃、住、行、游、娱、购六大行业综合配套平衡发展的产业格局。发展中存在的许多问题也是明显的，其中旅游市场的不规范是最为突出的。因此，加强旅游法规建设，依靠法律规范调控旅游业的发展势在必行。

1旅游市场现存的问题

目前，在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系：其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规，如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动，所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。需求的个性化与供应的标准化、需求的高质量化与供应的低水平运作、需求的多样化与供应的格式化。

2政府必须对旅游市场进行调控

2.1旅游业是一项综合性、依托性极强的行业

也正因为如此，决定着它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生一定的影响。旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比例协调发展，而市场调节是一种事后调节，有一定的时间差，旅游企业及个人掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，损失了效率，所以单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展。

2.2市场功能有缺陷

例如，有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处:如兴建道路可以带来附近地价上涨，同时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值，还有旅游饭店及旅游景点建成后，附近的旅游企业也因此受益，出现所谓“搭车”现象;有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补偿，如:娱乐场所对附近居民的干扰情况，旅游景点的开发，可能由于保护措施跟不上，容易造成环境污染，在开发中对本地原居民文化的冲击和破坏等，这类外部影响不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。

2.3我国虽然幅员辽阔，资源丰富

但旅游资源分布比较分散，且周围环境较差，而我国又是一个发展中国家，国家财力有限，只有通过旅游行政管理部门总体考虑，用有限的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。旅游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。因此只有发挥政府旅游管理部门的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。

3法制是实行调控的根本手段

根据旅游业发展的需要，适时制定具有针对性的规定和制度，及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。我国的“旅游法”从1982年开始起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法计划，这其中原因很多，也确实存在不少困难。

抓紧旅游专门的立法活动，建立体系完备的旅游业主要领域的部门法。我国目前在旅游业各个方面，如旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉等领域虽然均有相关法律、法规，但大多是条例、通知之类，显而易见的是这些法规的法律效力很低。到目前为止，我国既没有《旅行社法》，也没有《导游法》，这些法规均将对旅游业有关领域的行业经营活动、行为准则、旅游消费者权利义务做出可行的针对性强的规定。这是维护旅游业自由公平的市场结构，加快市场经济机制完善的必须。

4加强法制建设，依法调控旅游业

有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，在旅游国际化的进程中，不仅要有体系完备的旅游法律，而且我们应该十分重视旅游法律环境的另一个重要法构成——旅游执法。

深入到全市各个景区和景点，开展“送法进景区、进景点”活动，重点宣传旅游、环境保护、文物保护及野生动物保护等相关法律法规，增强旅游从业人员的法制意识、市场经济意识、公平竞争意识，促进其依法经营，提高服务质量和水平，招徕四方游客。

再如十余年来一直在旅游界争论不休的小费问题，根据国际旅游服务业的惯例，服务人员收取小费是合法允许的，并且也是衡量其服务水平的主要尺度，而在我国，因为有1985年国家旅游局的《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取小费的规定》，因此收取小费在我国严格来说是违法行为。一个15年前与国家旅游局纠正行业不正之风文件几乎同时下达的行政法规，明显带有应急性和草率性，由于他对所谓收受小费的性质论定带有当时社会存在的痕迹，对私自收受小费金额的标准更与当前社会生活水平的实际相去甚远。这样的法规在我国旅游立法中不在少数。

作为行业管理机构的国家各级旅游局，依据其工作职责范围来看，其权威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部门中最少法律权威性的部门，这与旅游业的跨行业、涉及面广的现实发生了不协调。而且，由于条块分割，旅游局只能主管旅行社和饭店两个部门，作为旅游业重要构成之一的旅游景点景区，则分属于建设部、文物局、宗教、园林等部门，这对开展大旅游，改善旅游法制环境极为不利。为了改变这种窘境，上海市旅游行政主管部门进行了有益的尝试，成立了由与旅游业有密切关系的相关行业共同组成的机构。

5我国旅游业的发展前景

5.1工业旅游，农业旅游将会蓬勃发展

旅游发展的初级阶段，人们主要以游览名胜古迹和自然景观为目标。随着教育，经济，文化的发展，人们的旅游需求呈现出多样化的特点。进入21世纪，人们的旅游需求向多层次方向发展，因而工业旅游农业旅游将成为新的热点。

5.2农业旅游的发展

农业旅游不同于工业旅游，二者具有很大的差异性。农业旅游不像工业旅游重在参观学习，增长现代化科技知识。它的内涵丰富多彩，不仅包括田园风光的游览，山村水乡的休闲度假，而且还包括亲身参与农业劳动，体验民风乡亲等活动。因此，农业旅游是多层次，全方位的综合性休闲娱乐活动。农业旅游内涵极为丰富，如山村水乡自然景观，田园生活景观，民风民俗景观，乡村居民聚落景观和农业生产景观相融合，形成了旅游业又一道靓丽的风景线。

5.3休闲旅游将成为旅游业一道新的风景线

什么是休闲旅游？简而言之，就是以休闲为目的的旅游。它更注重旅游者的精神享受，更强调人在某一个时段内所处的文化创造，文化欣赏，文化建构的存在状态；它通过人的共有的行为、思想、感情，创造文化氛围，传递文化信息，构筑文化意境，从而达到个体身心和意志的全面和完整的发展。人们通过身体放松，竞技活动，艺术欣赏，科学好奇心和接触大自然等方式，丰富了生活。