浅谈长输管道证照管理

浅谈长输管道证照管理

刘黎明

中海广东天然气有限责任公司

摘要：天然气作为优质、洁净的能源和化工原料，越来越受到各国政府的重视，加快天然气工业的发展，已成为当今世界能源发展的大趋势。而高效、快速地开展长输管道工程建设，又是各大石油天然气公司抢占天然气市场的唯一办法。在高速的项目建设过程中，证照管理工作遗漏或者办理不及时，成为了合法合规开展项目建设的主要管理风险。本文按照国家相关的法律法规及某石油天然气公司相关管理规定，明确了长输管线项目建设各个阶段证照管理的基本要求、主要工作内容及工作流程等。

关键词：长输管道；合法合规；证照管理

1.引言

随着天然气事业的蓬勃发展和合法合规开展项目的建设的国家管理要求，长输管道建设管理的证照管理工作也日渐重要起来。但目前关于长输天然气行业建设工程项目全周期证照管理方面的系统性研究却几乎为零，为此，笔者在结合自己的工作经验和行业各地区的实际情况基础上，对长输管道建设管理中的证照管理工作开展大量的总结和研究工作，希望能为天然气行业开展项目证照管理工作提供一些有益的参考，由于篇幅限制，本文不再对各证照做办理流程进行详细描述，仅对其办理依据、主要办理流程、重要性等方面进行阐述。

为准确描述各证照管理工作，笔者将长输管道证照管理分为三个阶段，即项目前期研究阶段、项目实施阶段和项目验收阶段。本文研究的内容适用于我国境内投资的新建、改扩建长输管线工程项目，包括线路工程和场站工程。

2.项目前期研究阶段主要工作

2.1前期研究阶段

指项目可行性研究报告获批准前的研究阶段。拟建项目必须符合国家产业政策，符合本企业发展战略发展方向，具备良好的社会效益和经济效益。项目前期主要工作包括项目初步可行性研究、可行性研究、有关各项专题研究、行政许可及相关报批核准工作。

2.2初步可行性研究阶段工作

2.2.1初步可行性研究阶段应由项目建设单位根据规划发展要求，结合项目各项资源条件（如天然气资源、市场、项目布局和总体规划等），提出具体项目建设的轮廓设想和书面文件。

2.2.2初步可行性研究报告，项目业主委托具备甲级工程咨询资格的设计单位编制项目的初步可行性研究报告。

2.3可行性研究阶段工作

2.3.1可行性研究阶段主要工作包括可行性研究报告、各专项报告及取得相关行政许可。

2.3.2可行性研究报告，项目业主委托具备甲级工程咨询资格的设计单位编制项目的可行性研报告。

2.4专项报告

2.4.1各专项报告是完成可行性研究报告、初步设计并及取得相关行政许可的基础，对于新建长输管线工程项目，专项报告包括但不限于：

1）地质灾害危险性评估。是指工程建设可能诱发、加剧地质灾害和工程建设本身可能遭受地质灾害危害程度的估量。1999年12月1日起，城市建设、地质灾害易发区内进行工程建设以及其他有可能导致地质灾害发生的工程项目建设，在项目选址阶段必须进行地质灾害危险性评估。评估结果由省级以上地矿行政主管部门认定，并作为该建设项目用地审查报批的必备条件之一。不符合条件的，土地行政主管部门不予办理建设用地预审及审批手续。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→上报审批→提交最终资料给建设单位。

2）地震安全性评价，根据中华人民共和国国务院令第323号颁发的《地震安全性评价管理条例》第十一条，石油天然气行业属于必须进行地震安全性评价的工程建设项目。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→上报审批→提交最终资料给建设单位。

3）水土保持评价。根据《中华人民共和国水土保持法》，中央审批立项的建设项目，由国务院水行政主管部门审批；地方审批立项的建设项目，由相应级别的水行政主管部门审批。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→上报审批→提交最终资料给建设单位。

4）环境影响评价。根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（中华人民共和国环境保护部令第5号），原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定建设项目环境影响评价文件的分级审批权限。属地方政府环保管理部门审批的建设项目，按照相关规定报批；属国家环保部审批的建设项目，先上报省环保厅审批，然后上报国家环保部审批。审批文件抄送项目所在区域的环境保护督查中心和省、市、县级环境保护行政主管部门。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→上报审批→提交最终资料给建设单位。

5）安全预评价。安全预评价报告实行备案制，属于省级审批的建设项目，需上报省安监局备案；属于国家级审批的建设项目，需上报国家安监总局备案。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→项目立项审批→上报备案→提交最终资料给建设单位。

6）职业病危害预评价。属于国家级审批的建设项目，需报国家安监总局备案；其他建设项目的备案，由省级市级安监部门根据本地区的实际情况确定。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→项目立项审批→提交最终资料给建设单位→上报备案。

7）节能评价。根据中华人民共和国国家发展和改革委员会第6号令《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，确定需单独编制节能评估报告书、节能评估报告表或节能登记表。若需单独编写节能评估报告或节能评估报告表，可委托具有相应评估能力（可从具备国家认可的工程咨询资质单位或者节能服务单位中选择）的机构编写节能评估报告；若只需填写节能登记表，建设单位或设计单位填写即可。一般办理流程为：确定是否委托评价单位→编制报告或登记表→上报审批部门→出具审查意见。

8）压覆矿产评价。所有建设项目在批准用地前必须先进行压覆矿产资源查询，查询发现压覆矿产资源的还必须进行压覆矿产资源评估，经审核的查询或评估报告作为用地审批的必备文件。未进行压覆矿产资源查询或评估的，不受理建设用地申请。一般办理流程为：委托评价单位→查询→出具初审意见→报省国土部门→查询→出具审查意见→提交最终资料给建设单位。

9）压覆文物评价。一般办理流程为：压覆文物评价一般办理流程为：建设单位致函省文化厅→函复（注明：委派考古发掘单位）→委托评价单位→文物查询→报省文化厅→查询→出具审查意见→提交最终资料给建设单位。

10）涉河防洪评价，一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→逐级上报→召开评审会→审批→提交最终资料给建设单位。

11）林业评价。占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不受理建设用地申请。

2.4.2需注意的是，职业病危害预评价、安全预评价和环境影响评价应当在可研审查前完成，而其他类评价应在项目核准前完成。

2.4.3对于改扩建长输管线工程项目，应根据在建或已建项目实际情况，咨询相关机构或政府部门，评估是否需对原有项目的相关专项报告进行补充或重新编制。

2.5行政许可

2.5.1项目前期是项目合法合规建设的必备条件，其主要的行政许可为项目预立项等。

2.5.2项目预立项

1）预立项。项目建设单位视项目审批权限向当地/国家发改局/委提出项目预立项申请→办理→批复。预立项前应提前准备好国家相关政策、与地方发展战略协议、政府会议纪要等支持性文件，以便顺利取得预立项批复。

2.5.3其他

1）线路路由选址意见。项目建设单位向市规划局或省建设厅提出申请→窗口受理→审核→实地勘察→核发证件及有关附件。

2）站场阀室用地选址意见。项目建设单位向市规划局或省建设厅提出申请→窗口受理→审核→实地勘察→核发证件及有关附件。

3）土地预审。项目建设单位向市国土局提出申请→窗口受理→审核→实地勘察→核发证件及有关附件。

2.5.4对于改扩建长输管线工程项目，应咨询相关机构或政府部门，是否需重新获得相关行政许可。

2.6项目核准

2.6.1项目核准部门

根据国发〔2014〕53号《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知》，输气管网（不含油气田集输管网）：跨境、跨省（区、市）干线管网项目由国务院投资主管部门核准，其中跨境项目报国务院备案。其余项目由省级政府核准。

2.6.2项目核准前提

1）项目可行性研究已经结束，其研究资料（包括各专项研究报告）齐全准确、研究成果得到专家评审、确认及落实。

2）项目可行性研究报告经建设单位及各股东方决策部门的审查批准。

3）取得与核准部门同级主管部门批准的城市规划意见（项目选址、建设用地规划许可证、建设用地规划设计条件）、用地预审意见（建设用地批准书、建设用地红线图）、《环境影响评价报告》、《安全预评价报告》、职业病危害行业部门评价审核文件、节能评估报告书或报告表或登记表。

3.项目实施阶段主要工作

3.1项目实施阶段

指从项目建设单位上级主管单位批准该项目（不含项目政府核准）后，自开展初步设计、详细设计、施工至项目机械完工为止。

3.2初步设计阶段工作

3.2.1初步设计阶段主要工作包括初步设计报告、长周期材料设备类招标采办、安全设计专篇审查及取得相关行政许可。

3.2.2初步设计报告

1）项目业主委托具备甲级工程咨询资格的设计单位编制项目的初步设计研究报告。初步设计是根据批准的项目可行性研究报告，进行初步工程地质勘察工作，完成项目的分析设计和平面设计工作，编制项目投资概算，为详细工程设计提供全部资料。同时，为设备和材料的采办提出请购文件。初步设计阶段的工作深度应满足相关规范、标准所规定的图纸文件要求。

2）初步设计批复。由建设单位上报其上级主管单位审批后实施，是项目实施投资的主要控制依据。

3.2.2招标采办

招标采办工作分为工程、服务及采办三类，而招标采办形式一般又分公开招标、邀请招标、询价、议标及竞争性谈判五种。具体的招标采办工作开始前应编制采办策略或采办计划，并取得上级主管单位审批后实施。本阶段采办工作主要为线路管材及长周期设备采购。

3.2.3安全设计专篇审查

根据《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》建设项目初步设计完成后，项目业主应当按照本办法相关的规定，向相应的安全生产监督管理部门提出建设项目安全设施设计审查申请。一般办理流程为：委托设计单位→编制图纸→专家评审→上报备案→提交最终专篇给建设单位。

3.2.4行政许可

行政许可是项目合法合规建设的必备条件，包括但不限于：

1）《建设工程规划许可方案设计审查意见》（线路），由各当地规划局主管，具体办理要求应根据当地规划局要求开展工作。一般办理流程为：建设单位申请→窗口受理→审查→出具意见书。

2）《建设用地批准书》，由各当地国土局主管，具体办理要求应根据当地规划局要求开展工作。一般办理流程为：建设单位申请→窗口受理→审查→批准。

3）《建设工程规划许可方案设计审查意见》（站场、阀室），由各当地规划局主管，具体办理要求应根据当地规划局要求开展工作。一般办理流程为：建设单位申请→窗口受理→审查→出具意见书。

3.3详细设计阶段工作

3.3.1详细设计阶段主要工作包括施工蓝图设计、短周期材料设备/工程/服务类招标采办、专项设计审核及取得相关行政许可。

3.3.2施工蓝图

根据建设工程项目需要满足的功能，编制能指导现场施工各专业施工蓝图。

3.3.3招标采办

招标采办工作分为工程、服务及采办三类，而招标采办形式一般又分公开招标、邀请招标、询价、议标及竞争性谈判五种。具体的招标采办工作开始前应编制采办策略或采办计划，并取得上级主管单位审批后实施。本阶段采办工作主要为工程类及短周期设备采购。

3.3.4专项设计审核

详设阶段专项设计审核是项目合法合规建设的必备条件，同时也是项目开工实施的必须条件，包括但不限于：

1）《消防设计审核意见》，由各当地消防主管部门负责办理，具体办理要求应根据当地消防部门要求开展工作。一般办理流程为：建设单位申请→窗口受理→专家评审→批准。

2）《防雷设计审核意见》，由各当地气象局负责办理，具体办理要求应根据当地气象局要求开展工作。一般办理流程为：建设单位申请→窗口受理→委托有资质且气象局认可的第三方单位进行审核→设计修改→第三方审核单位提交审核通过报告→批准。另外，有雷击风险评估要求的项目应在申请前委托第三方单位编制雷电灾害风险评估报告。

3.3.5行政许可

包括但不限于以下行政许可：

1）《建设工程规划许可》（线路），由当地住房和城乡规划建设局主管办理，一般办理流程为：申请→受理→承办→审核→批准。

2）《航道通航水域水上水下施工作业许可证》，由当地航道局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→出具意见。

3）《占用、挖掘、公路改线、修建跨（穿）越公路各种桥梁、架设（埋设）管线设施施工许可证》，由当地公路局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→批准。

4）《修建跨河、穿河、穿堤核准》，由当地水务局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→批准。

5）《征用/占用林地许可或临时使用林地的审批》，由当地园林局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→批准。

6）《建设用地规划许可证》，由当地规划局主管办理，一般办理流程为：申请→受理→审核→实地勘察→提出规划设计条件→核发证件及有关附件。

7）《建设工程规划许可证》（站场阀室），由当地规划局主管办理，一般办理流程为：申请→受理→审核→批准。

8）《建设用地土地使用权证》/《国有土地使用证》，由当地房地产登记中心/不动产登记中心主管办理，一般办理流程为：申请→审核→登记。

9）质量监督协议。根据《石油石化建设工程质量监督工作规程》，建设单位应当在办理建设工程施工许可前，到受政府主管部门委托、具有相应资质的专业质量监督机构办理建设工程质量监督申请，并签署质量监督协议。

10）《施工许可》，一般由当地建设局或规划局主管办理，但由于长输管道建设的跨区域性和特殊性，以及当地政府主管部门施工许可办理范围不包括长输管道施工许可等原因，当地政府主管部门一般不受理长输管道施工许可办理。因此，长输管道建设单位难以完成施工许可的办理工作。

11）《开工许可》，指建设单位根据上级主管单位的要求履行的开工相关手续。一般由建设单位的上级主管单位实施现场检查，主要检测内容为开工条件的准备情况。

3.4施工阶段工作

3.4.1施工阶段主要工作包括专项监测和相关施工安装告知手续办理等。

3.4.2专项监测

施工阶段专项监测是竣工验收的前提条件，包括但不限于以下内容：

1）环境保护监测，由长输管道建设单位委托有资质的监测单位对建设项目进行环境因素监测，由监测单位编制完成环境因素监测表。

2）水土保持监测，由长输管道建设单位委托有资质的监测单位每季度对建设项目进行水土保持监测，并将水土保持检测表报送至地方水利主管部门，最后完成水土保持检测报告，由地方水利主管部门组织或委托技术评审单位组织召开专家评审会，评审通过后报地方水利主管部门审批。委托评价单位→编制报告→专家评审→上报审批→提交最终资料给建设单位。

3.4.3相关施工安装告知手续

根据《特种设备安全监察条例》相关规定，在施工准备阶段应向当地政府技术质量监督管理部门报装，施工队伍方可进场开工建设。包括但不限于以下内容：

1）《特种设备安装、改造维修告知书》，由施工单位根据施工项目具体情况备齐上述相关材料到锅炉压力容器安全监察科办理施工告知手续，经告知后方可进行施工，施工质量由检验机构负责监督检验，未经监检合格不得交付使用。

3.5机械完工阶段的工作

3.5.1机械完工阶段的主要工作包括相关设施验收取证和使用登记证办理等。

3.5.2相关设施验收取证

1）《消防设施验收合格意见》，建设工程项目根据审核后的设计图纸完成施工后，由建设单位向当地消防主管部门提出验收申请→窗口受理→经办人处理→科领导审核→局核发→窗口发证。

2）《防雷装置合格证》，建设工程项目根据审核后的设计图纸完成施工后，由建设单位向当地气象局提出验收申请，提交审查资料到指定窗口、受理初审、现场防雷设施验收，若有不合格，须进行整改，最后出具验收意见书。

3.5.3使用登记办理

1）《压力容器使用登记证》，由当地质量技术监督局主管办理，由建设单位提交审查资料到指定窗口申请→受理→发证。

2）《压力管道使用登记证》，由当地质量技术监督局主管办理，由建设单位提交审查资料到指定窗口申请→受理→发证。

4.项目验收阶段主要工作

4.1项目验收阶段

指从项目机械完工后开始的工程后期一系列验收活动，包括试生产和竣工验收。

4.2试生产阶段的工作

4.2.1试生产阶段的主要工作包括职业病危害监测和试生产相关手续办理等。

1）职业病危害监测，由当地安监局主管办理，由长输管道建设单位委托有资质的监测单位对建设项目进行职业病危害因素监测，监测单位编制完成环境因素监测表。

2）《试运行初审》，由当地环保主管部门负责办理，由长输管道建设单位到环境保护行政主管部门办事窗口填写试运行申请表、提交资料，环保主管部门组织现场检查后，出具试运行初审意见书。

4.3竣工验收的工作

4.3.1竣工验收阶段[1]的主要工作包括专项验收、安全生产许可办理及相关行政许可办理等。

4.3.2专项验收

1）《职业病危害防护设施验收合格意见》，由当地安监局主管办理，一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→审批→提交最终资料给建设单位。

2）《水土保持设施验收合格意见》，中央审批立项的建设项目，由国务院水行政主管部门审批；地方审批立项的建设项目，由相应级别的水行政主管部门审批。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→审批→提交最终资料给建设单位。

3）《安全设施验收合格意见》，属于省级审批的建设项目，需上报省安监局备案；属于国家级审批的建设项目，需上报国家安监总局备案。属于市级审批的建设项目，需上报市级备案。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→上报备案→提交最终资料给建设单位。

4）《环境保护设施验收合格意见》，根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（中华人民共和国环境保护部令第5号），原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定建设项目环境影响评价文件的分级审批权限。属地方政府环保管理部门审批的建设项目，按照相关规定报批；属国家环保部审批的建设项目，先上报省环保厅审批，然后上报国家环保部审批。审批文件抄送项目所在区域的环境保护督查中心和省、市、县级环境保护行政主管部门。一般办理流程为：委托评价单位→编制报告→专家评审→审批→提交最终资料给建设单位。

5）竣工结决算验收。项目竣工验收前应有建设单位负责组织完成项目竣工结决算工作，具体审批流程应视各公司管理规定而定。

4.3.3安全生产许可办理

1）《安全生产许可证》，由当地安监局主管办理，一般办理流程为：申请、提交材料→受理→审查、现场复核→审批。

4.3.4行政许可

1）《档案验收意见》，由当地档案局主管办理，一般办理流程为：申请→受理→验收会→印发验收意见。

2）《规划验收意见》（线路），由当地规划局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→审批。

3）《规划验收意见》（站场阀室），由当地规划局主管办理，一般办理流程为：申请→审核→审批。

4）《房地产权证》，由当地房地产登记中心/不动产登记中心主管办理，一般办理流程为：申请→审核→发证。

5.结语

长输管道证照办理工作是一项系统性、前后从属关系很强的工作。前一步证照管理工作未能完成，势必影响到整个项目建设进展，若是遗漏一项工作，更能引起后续一些列工作无法开展推进，项目合法合规建设就只能成为空谈。总之，长输管道证照管理工作是一项复杂的工作，需要多方面协同配合，只有我们广大长输管道项目建设者们严格按法律法规及各公司相关制度的要求办理好每一个证照，才能为项目合法合规建设打下坚实的基础。

参考文献：

[1]SH/T3904-2005，石油化工建设工程项目竣工验收规定.