自然资源资产产权制度改革的几个关键问题

自然资源资产产权制度改革的几个关键问题

付正巍

枣庄市薛城区自然资源局山东省枣庄市277000

摘要：自然资源是财富之母、生存之基、生态之依、发展之本，产权制度是其管理的核心基础。自然资源资产具有“公、私”交融的特性，明晰自然资源资产的“私权保护”和“公权管治”的管理本质是自然资源资产产权制度改革的几个关键问题。

关键词：自然资源；资产产权；制度改革；分析

1导言

自然资源问题关系到环境、生态、空间等诸多问题，能否得以解决以及解决的效果和代价，是自然资源资产产权制度是生态文明的其他相关制度能否发挥作用的前提和基石。如果自然资源资产产权制度“基础不牢”，就会导致生态文明制度体系“动摇不稳”。

2自然资源资产产权权能及其构成

自然资源资产产权权能，是指实现自然资源资产产权各项权利的能力。从对自然资源资产产权内涵的讨论不难看出，自然资源资产产权权利包括所有权、使用权、处分权和收（受）益权，因此自然资源资产产权权能包括产权主体实现其既有的所有权、使用权、处分权、收益权的能力。这种能力受多方面因素的影响，既有制度上的约束，也有技术和经济等方面的因素。受这些因素的影响，我国自然资源资产产权权能的构成往往是不完备的，具体表现为国有自然资源资产的国家所有权人职能不到位，集体所有自然资源资产的处分权过度受限以及收益权受到侵害，以及对自然资源资产使用权（包括用益物权）转让的监管不到位等问题。

3自然资源资产产权主体及其结构

自然资源资产产权主体，是指自然资源资产各项权利的归属人。产权主体既可以是法人（企业、事业、社区等合法机构或组织），也可以是自然人（享有公民权利的自然人）。产权主体一般可以分为国家、集体、企业、个人或其组织（如农村集体）等。自然资源资产产权主体结构，是指一个国家或地区的自然资源资产产权主体类型及其相对比例关系。我国作为公有制国家，自然资源资产产权主体结构有其特殊性：一是国家（及其代表人）在产权主体结构中占有重要、甚至居支配地位；二是集体往往在耕地、草场等农业用地的产权主体结构中占据重要地位；三是企业等产权主体是居国家或其代表人、集体组织等基础产权主体之后，由国家或集体所让渡的自然资源资产使用权（经营权）及收益权的权利主体，同时也是各类产权主体中行为最为活跃的产权主体。自然资源资产产权主体结构的安排，既要根据公平原则、发挥政府的规制作用，保证公民基本的自然资源权利；也要充分发挥市场在自然资源资产配置中的作用，提高自然资源资产的运营效率，增强自然资源资产对经济社会可持续发展的支撑保障能力。

4自然资源资产产权客体及其边界

包括土地、矿产、水、森林、草场等在内的自然资源资产，是自然资源资产产权的客体。各类客体间的自然属性、经济属性和社会属性有着鲜明的差异。与产权有关的自然资源资产基本属性包括：一是空间流动性。土地是固定的，土地确权较为容易；水是流动的，从而其产权界定、让渡等难度极大。二是时间差异性。土地、矿产基本不随时间的推移而产生显著的数据和质量等性状变化，而水及森林、草场往往随时间推移而产生显著变化。三是效应可变性。多数类型的自然资源往往是越多越好，但水是例外，水过多就是水患、水灾，污染的水是水害、公害。在这个意义上讲，水并非一定是“正”资产，过多、过脏的水就是“负”资产。这就为水资源资产的确权、权利的行使等进一步增添了困难。鉴于各类自然资源之间的空间毗邻性、时间关联性，有必要强调自然资源系统性或自然资源系统在自然资源资产产权界定与行使中的特殊地位与作用。“山水林田湖草生命共同体”，越来越成为自然资源资产产权的客体“群落”，并与日益多元的自然资源资产产权主体“群体”相对应，产生集使用权、处分权、收益权等于一体的自然资源资产产权权利“集束”。

5自然资源资产产权的有效性

自然资源资产产权的有效性体现在多个方面。首先是自然资源资产产权的合法性，即其制度可容性，包括与现行法律规定、政策要求是否一致。违背法律规定、有悖政策要求的产权是无效的，也不受法律和政府保护。目前，我国确实存在法律之间规定不一致和不同时期政策要求不一致的问题，这就为自然资源资产产权的有效性判断增添了难度，如自然保护区内探矿权、采矿权即属于此类问题。其次是自然资源资产产权的有理性，即其有效性往往取决于其与道德、伦理、主流价值观是否一致。有悖于道德、伦理和主流价值观的产权及其制度安排，即使是合法的也会部分、甚至全部失去效力。再次是自然资源资产产权的历史性，即自然资源资产产权的界定、分割、让渡、行使等有着高度的时间关联性，特别是水资源使用权在不同地区、不同群体、不同用户之间的分配，必须充分考虑历史和惯例。

6明确自然资源资产的“改革关键”与“改革重点”

不同类型的自然资源资产具有不同的属性和特征，而且作为自然资源资产，土地资源与矿产、水、森林、草原、海洋等之间既具有密不可分的联系，又有本质的区别，如何健全自然资源资产产权体系，将统筹推进与分类对待有机结合，是此次改革的关键之一。同时，此次改革明确了自然资源资产产权主体，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记的全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，是此次改革的关键之二。统筹推进自然资源资产产权制度改革，亟须明确土地、矿产、海洋等自然资源资产产权制度改革重点。加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。在矿产方面，探索研究油气探采合一权利制度；加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接；依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续、保留期限；根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限；依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。此外，建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，这也是需要关注的改革重点。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。

7结论

总而言之，自然资源资产产权制度，既是理论问题也是现实问题，既是现时问题也是动态问题，既有普遍问题也有特殊问题，既是自然资源资产制度本身的问题也关系到整个生态文明体制改革，既是生态文明体制改革的重点也与其他领域的改革高度关联。为此，要从生态文明建设和生态文明体制改革的视角，从经济发展和经济体制改革的视角，从社会治理体系与能力现代化建设的视角，乃至从政治体制改革的视角，不断深化认识、探索创新。

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