第三部门参与民生工程的可行性研究

第三部门参与民生工程的可行性研究

何意

何意/安徽大学管理学院

【摘要】民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体，采取的一系列积极政策举措。通过引入第三部门的力量适应公共管理模式变革的需要和市场经济的发展，一方面弥补或修正“市场失灵”，另一方面可以弥补“政府失灵”，第三部门以其显著的公益性、志愿性、非盈利性以及灵活性的特点，满足社会多元化需求，从而提高民生工程的知名度和执行效率，有效缓解政府的财政压力。

【关键词】民生工程；第三部门；模式选择

一、民生工程和第三部门的概念

（一）第三部门

第三部门（Thethirdsector）或又称为志愿部门（Voluntarysector），是一社会学与经济学名词，意指在第一部门（Publicsector，或称为公共部门）与第二部门（PrivateSector，或称为私营部门）之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业单位之总称。

针对我国的具体情况，通常将财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，而其他社会组织均属于“第三部门”，即第三部门就是介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐赠或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，在我国第三部门具体包括：社会团体、民办非企业单位、事业单位和其他民间组织等形式。

（二）民生工程

为了深入贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，加快经济发展方式的转变，注重保障和改善民生，顺应人民群众过上更好生活的新期待，安徽省在全省范围内实施30项民生工程，进一步提升民生保障水平，加快推进公共服务均等化的步伐，切实解决好人民群众最关心最现实的利益问题，让广大城乡居民共享改革发展成果。例如铜陵市在承担省30项民生工程的同时，也承担市18项民生工程，共计48项，分为生活保障类、参保服务类、工程建设类民生工程。

生活保障类民生工程具体包括：农村居民最低生活保障制度、农村“五保户”供养制度、计划生育家庭奖励扶助制度、重度残疾人生活救助制度、高校中职和普通高中家庭经济困难学生资助制度、城乡医疗救助制度、敬老安养工程等等。

参保服务类民生工程具体包括：城乡义务教育经费保障机制、新型农民培训工程、农民工技能培训工程、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、贫困白内障患者复明工程、食品安全工程等等。

工程建设类民生工程具体包括：城市低收入家庭与公共租赁住房保障、社会儿童福利中心建设、校舍安全工程、农村留守儿童之家建设、城乡社区卫生服务体系建设、农村饮水安全工程、农村公路危桥加固改造工程、社区文化活动场所建设、菜篮子建设工程等等。

二、第三部门参与民生工程的理论和现实需要

（一）市场失灵

市场在资源配置中起基础性作用，市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。我国目前正处于社会转型和经济转轨的重要历史时期，经济体制改革的进一步深入，当市场经济推动我国经济大力发展的同时，也显示了其不足的一面。随着市场经济的深入发展，，经济体制转轨和经济发展中各种矛盾层出不穷，市场失灵的问题逐渐显露出来。具体表现为收入与财富分配不公、外部负效应问题、竞争失败和市场垄断的形成、失业问题、区域经济不协调、公共产品供给不足、公共资源的过度使用等问题。

（二）政府失灵

改革开放以来，中国分别进行过三次规模较大的政府机构改革，但迄今为止，中国政府机构改革仍未能完全摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。在社会分工中，政府角色越位、错位和缺位的情况时有发生。使得政府的行政手段刚性化、政府垄断的非竞争性和低效率、行政权力的扩张容易产生寻租行为和腐败现象、公共产品的供给与成本的失控和浪费等。

（三）民生工程建设的重要性

民生工程的建设关系到党的执政地位是否牢固，是贯彻落实科学发展观和全面实现小康目标的具体体现。当前，推进以改善民生为重点的社会建设应努力实现使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，从而使社会建设与人民幸福安康息息相关。

三、民生工程的执行情况

自安徽省民生工程开展以来，安徽省政府对各市、县、区人民政府以及有关单位做出了如下工作要求：1、进一步加强组织领导，不断强化工作责任落实；2、强化推进措施，确保民生工程任务完成；3、优化保障资金，严格民生工程资金管理；4、完善政策措施，持续发挥民生工程效益；5、加强督查考核，构建民生工程长效机制；6、加大宣传力度，扩大民生工程社会影响。在民生工程的实际执行中，的确是获得了不少好评，也确实使许多人民群众获得实惠享受便利，例如，民生工程总的新型农村合作医疗制度，截止2011年8月铜陵市民生工程小组的调查显示，新型农村合作医疗制度参合率达102.37%，参合人312192人，筹资标准提高到260元/人?年，共补偿118804人次，补偿金额3809万元，住院实际补偿比达50.5%。省统计局采取计算机辅助电话调查的方式，在全省17个市，每个市完成1000份调查问卷。调查显示，民生工程得民心，顺民意，群众关注度高，整体满意度高。

但是，由于政策执行的范围较大，政策执行者的素质、政策执行体制本身的不完善，缺乏有效的监督约束机制，职能和责任对应失衡等原因，使得民生工程在具体的执行过程中出现了一些不尽如人意的地方，许多民生工程的政策方案的目标都是好的，但是却没有收到预期的好评与满意度，纠其深层原因是由于政府在政策执行的过程中，缺少权责利统一政策执行机制，缺少对政策执行者的行为进行有效的外部监督机制。

四、第三部门进入民生工程的阻力和模式选择

（一）第三部门进入民生工程可能会遇到的阻力

1、第三部门属于非营利性的组织，其运行的资金不足，无法开展正常的活动。我国的第三部门资金来源多为政府的财政拨款和补贴，缺少社会捐赠。

2、第三部门缺乏自治性，我国的第三部门很大程度上都是依赖政府，许多是由各级党政机构直接创立或者转变过来的或者是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办，政府对第三部门往往直接干预，缺乏自主性。甚至发生官僚化的倾向。听命于政府，不了解实际的社会需求导致第三部门和社会的远离，不能满足社会大众的需求，无法得到人民的支持。

3、第三部门缺少专业性人才，由于第三部门自身的非营利性和资金的缺乏，导致无法利用具有市场竞争力的薪酬吸引更多的优秀人才，没有固定的人才渠道，无法吸引专业的管理人才。

4、第三部门自身眼光的局限性，使得它们在提供公共服务时不能从全局考虑，统筹规划。这种局限性将会导致第三部门提供公共产品的不平衡忙着就造成在某些群体得到额外的服务的同时，其他群体却得不到应有的服务，以至于无法真正满足所有人群的不同需求。其缺乏责任感、公益精神和志愿精神导致其公共利益观的缺失。

（二）第三部门参与民生工程的模式选择

1.互补合作的模式

在这种模式下，第三部门和政府在民生工程的建设中是合作的关系，各自发挥自己的优势，进行优势互补共同承担民生工程的建设工作。在民生工程的建设中，所谓互补合作就是在政府想做还没来得及做的事情，或是政府没有想到，但第三部门意识到应该做的事情，第三部门发挥其优势填补政府部门的在某些领域的缺失；政府负责第三部门没有足够的能力和权力去做的事情。在这种模式下政府和第三部门通过合作追求一致的目标，具有共同的利益，同时也共同承担风险和责任。两者进行双向互动，通政府达成契合，共同面对民生工程建设中的问题与挑战。

但是需要注意的是，互补合作的前提是第三部门应具有一定的独立性，无论是在法律地位上，双方的关系时平等的，还是在资金的来源上，第三部门都不能依附于政府，否则在性质上仍是政府单方的行为。第三部门为了保持独立性，可以通过自筹资金（包括会费、私人捐款、服务收费等），依靠自身力量提供各种形式的公共服务。

2.委托承包的模式

政府可以对民生工程建设中的部分项目和工程进行委托承包可行的考察论证，进行公开的项目招标，第三部门通过平等竞争机制获得政府的资助，签订相关的合同，履行相应的业务，提供政府规定的服务。有效的推动第三部门组织之间的良性竞争，改善服务的质量。在救济、扶助弱势群体、减少社会不公，实现社会公平正义等方面，第三部门具有独特的优势，例如在民生工程中，农民工技能培训工程、农村危房改造和清洁工程、农家书屋工程、社会（儿童）福利中心建设、农村留守儿童之家建设这些对弱势群体的帮助中，第三部门可以通过承包的方式，按照政府部门的标准和要求开展具体的工作。

在这种模式下，政府应对第三部门加强监督和指导，杜绝投标过程中的舞弊行为，防止其在民生工程的执行工作时出现偏差和失误，更要防止某些第三部门的负责人只是为了沽名钓誉，开展一些与自身职能相违背的活动，假借公益名义谋取私利，严重影响了第三部门的公信力和民生工程的满意度。建立责任追究机制，政府将某些民生工程通过协议委托给第三部门，在赋予其权力的同时，也要明确其相应的责任和义务，对于没有按照协议要求执行的，或是没有尽到应尽的责任的第三部门，将责令其整顿整改，赔偿政府和公民因其工作的失职而受到的损失。

3.第三方监督的模式

在这种模式下，第三部门并不参与具体的民生工程的执行过程，而是作为重要的监督主体，监督民生工程建设中，政策的合理合法性、执行人员的行为以及政府在执行过程中有无寻租或是贪污受贿的行为。确保第三部门作为监督主体的独立性，不受政府及其他部门的干扰，从专业的角度评估民生工程的执行效果，监督政府的行为。向公众发布专业的评估鉴定报告，一方面向公众说明民生工程的进展情况和实施效果，另一方面也可以将民意反馈给政府部门，实现民生工程实施的过程中，执行主体与客体的双向沟通和交流，保证民生工程的各项政策始终朝着有利于人民群众的方向发展，根据实际情况及时的调整政策。

这种模式首先应该注意建立明确的第三部门监督机制，利用完善的体制机制使第三部门的监督有明确的方法和标准。同时保持第三部门的独立性，避免成为行政部门权力的附庸，避免因为受行政部门的制约导致监督不力。最后应该尽快制定关于第三部门监督的法律法规，使第三部门的监督有了法律保障，更具有权威性。

五、未来第三部门参与民生工程的愿景

关注和改善民生一直是政府工作的重点，启动和实施民生工程，是省委、省政府“执政为民”宗旨的充分体现。但是面对如此多的民生工程收益对象以及如此庞大的工程项目体系，光靠政府的力量是有限的，并且根据现代公共行政的要求，行政职能在全社会范围内重新分工，使政府开始由“全能政府”向“有限政府”过渡，减轻政府的负担，使政府在其“有限责任”范围内更好地集中尽力，提高效率，履行职责。因此，第三部门参与民生工程是具有现实的必要性和可行性，第三部门也在现实的实践中不断发展壮大，在提高公共产品和公共服务的过程中发挥自己的职责和功能。

民生工程有了第三部门的参与，更加能够保证民生工程的实施效果，实实在在的做到惠民、利民，为人民群众提供越来越规范化的公共产品和公共服务。使得民生工程更加亲民，扎根基层和现实，更有利于反映人民群众的声音，使政策的制定和执行更符合实际的情况和需求。第三部门的加入犹如给民生工程提供了更加新鲜的血液和氧气，使得民生工程更具有生命力，更加茁壮健康的成长和发展，一定能够在大地上开出最绚烂的民生之花。

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