全面改造城中村开发强度合理性分析——以猎德村复建安置区为例

全面改造城中村开发强度合理性分析——以猎德村复建安置区为例

蔡静蓉

广州市白云区城市更新发展中心广东广州510405

摘要：广州市城中村改造工作已推进十多年，目前已有十多个城中村启动或完成改造，取得一定的成功。广州城中村改造的成效如何，是否符合改善居住环境和城市面貌的改造预期。本文试图通过对广州猎德村改造复建区的规划指标进行分析，提出城中村改造中设定合理开发强度的一些建议。

关键词：城中村；改造模式；规划指标；开发强度；宜居

猎德村隶属广州天河区，位于珠江新城南部，南临珠江，改造前是一个有着900多年历史的岭南水乡，村域面积54.69公顷，其中居住用地31公顷，辖内3167户共7865人。鉴于猎德村位居广州CBD中央商务区的特殊地理位置，市政府提出了结合猎德大桥建设、猎德涌整治和市政规划路建设带动整体改造的思路，2007年5月猎德村城中村改造工程启动，历时3年在2010年9月迎来复建安置房回迁。

改造后的猎德村，一改往日建筑密度大、街巷狭窄、握手楼多、土地利用混乱的脏乱差现象，村内祠堂异地迁建，新村内高楼林立，按规划布局要求配建了学校、幼儿园、文化活动中心、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务配套，绿地率达到30%，生活环境有了明显变化。

猎德村作为广州正式启动改造的首个城中村，历时3年圆满完成改造任务，从岭南水乡蜕变为现代化高层住宅区，其改造无疑是成功的。但改造后的猎德村曾被省政协委员炮轰为建筑密集、采光通风差、不宜居的“屏风楼”，其改造成效如何，是否符合改造预期，是否具有可复制性并对以后的城中村改造具有借鉴作用。本文试图从规划建设层面对猎德村复建安置区的改造成效进行分析，对进一步推进城中村改造提出一些合理性建议。

一、复建安置区改造规划建设指标分析

猎德村采用与开发商合作开发的改造模式，该模式需调剂出融资地块以弥补开发商的成本与盈利空间。按该村的改造方案，原村内用地分成复建安置用地、村经济发展用地及开发商融资地块三部分。

为了有效指导城中村改造建设，使城中村改造按“建设现代化文明社区”的预期目标推进，广州市城市规划局在2003年组织开展《广州市城中村改制过渡期规划指引研究》，通过对市辖八区城中村适用的村镇规划标准、法规规范与现行广州市城市规划标准、法规规范进行对比研究，认为城中村规划建设所执行的村镇规划标准人均建设用地指标偏大，用地不集约，用地构成比例不合理；公共服务设施严重缺乏，标准偏低；市政设施少；建筑密度偏高，提出了城中村改造时应采用城市规划标准进行规划控制的建议；同时考虑到大部分城中村人口规模类似于城市居住小区规模，建议改造后的各项规划控制指标应以城市居住小区的规划指标进行控制。该建议被采纳落实在《关于“城中村”改制工作的若干意见》中：“改制后的城中村，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行，不再执行村镇规划标准”。

（一）人均居住区用地控制指标

猎德村复建安置用地13.2公顷，规划居住人口20390人，改造后人均居住用地为5.5平方米/人，远低于《城市居住区规划设计规范》关于高层住宅小区规划人均居住区用地控制在10-15平方米/人的要求，显示改造后居住小区人口密度偏大。

（二）开发强度

1、容积率：改造前村域范围内总建筑面积60.82万平方米：其中村民住宅51.78万平方米，村集体物业面积7.19万平方米，其他建筑面积1.86万平方米，毛容积率1.11。改造后复建安置用地17.1公顷（其中净用地13.2公顷），计容建筑面积68.73万平方米，容积率5.2。

按2007年广州市执行的城市规划标准对高层居住小区的容积率控制要求，一、二密度分区应控制在2.4以下，三、四密度分区应控制在2.2以下，2012年后广州市执行《广州市城乡规划技术规定（试行）》，旧城外地区居住用地用地≥5公顷且≤15公顷的，容积率应≤2.9。在实际应用中，考虑地块规模、交通条件、环境因素等修正系数，基准容积率也不宜超过3.5。猎德村改造后居住用地5.2的容积率显然远远超出了居住小区的规划控制标准。

2、建筑密度

改造前猎德村住宅高度以5、6层为主，建筑密度大约为60—70%；改造后建筑密度28.1%，符合居住小区就建筑密度不高于30%的要求；改造后建筑密度降低，用地空间布局相对合理，优化了居住环境。

（三）建筑高度

建筑规范对住宅楼的总高度并没有具体的限制要求，其高度控制主要是从消防与疏散方面进行考虑，但高层建筑群会形成峡谷效应，产生空间压抑感，因此住宅楼高度应从居住适宜性出发考虑，不宜太高。猎德村复建安置37栋26至40层的住宅楼，部分住宅楼偏高。

二、规划控制指标不合理的原因分析

（一）村民补偿标准过大

广州市城中村拆迁补偿标准按宅基地基底面积80M2及3层半的统一标准，但为了尽快推进改造，政府在补偿面积上做了让步，实际补偿面积大大超出该标准，补偿标准的增加提高了复建的建设总量，只能通过提高容积率或增加复建用地等途径解决。

（二）融资地块占比偏大，开发收益未控制在合理水平

融资地块占整村改造用地的1/3，融资地块偏大造成村民复建用地减少，加上村民安置补偿面积超标准导致复建面积增大，为平衡建筑量只能通过提高容积率来解决。

经济测算误判是导致融资地块偏大及开发收益偏高的主要原因，由于改造及开发周期较长，在对整个改造项目进行经济测算时，未能预估到我国近几年房地产市场的发展行情，未能准确预判开发增长利润并对融资地块的开发利润进行有效核算、严格控制融资地块面积及开发量，导致开发商收益比例偏高；以猎德村为例，按测算，猎德村的改造成本约为40亿，融资地块出让46亿，开发商改造总成本不足100亿，但融资地块11.4公顷，容积率6.0，按开发周期至2013年时珠江新城的楼价核算，开发商的毛利润已超过100%。

三、对全面改造城中村开发强度的思考与建议

从已成功改造的案例发现，采用融资地块公开拍卖或协议出让方式，是广州市城中村改造融资的主要手段。但猎德、林和、杨箕等村全面改造后居住用地动辄5.0以上的容积率其实并不适合宜居的要求，已完成改造的村落无非是将原有城中村改造成一个个现代超高层住宅小区，高密度的平面版城中村改变成立体版城中村，这无疑不是政府决策者的初衷，也不符合城市发展的需求。

城中村改造是为了打造宜居宜业的居住环境，提升城市形象，改造后居住小区的开发强度应与周边环境协调，并保证环境及设施容量协调平衡，设定合适的开发强度，才能提高土地的利用价值，实现资源开发利用和环境保护相协调的可持续发展。因此，对全面改造城中村合理规划布局作出如下建议：

（一）优化用地布局，保证人均建设用地及人均居住用地控制在合理水平，高标准配套公共服务设施，提高绿地率。

（二）合理确定改造复建补偿和奖励标准，对于经济平衡核算后仍高企的建筑总量，建议通过货币补偿等方式抵消部分配建的住宅量。

（三）经济测算应充分考虑市场发展变化，相对准确地核定开发预期利润，开发商利润幅度应控制在合理水平（25%-30%）；

（四）改造地块设定开发强度应符合城市规划控制要求，容积率应控制在合理区域，建设宜居新社区，避免形成新型城中村。

（五）对于现状容积率偏高的城中村（2.5以上，甚至超过3.5的）、土地资源紧缺的城中村，政府应允许在必要和合理的范围内，局部修改城市规划，适当提高开发强度，但开发强度应控制在合理水平，从集约用地兼顾宜居的角度考虑，不宜超出4.0。

（六）融资地块多采用商业地块，少用住宅地块，以降低居住用地开发强度。

参考文献

[1]《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办[2002]17号）.

[2]《广州市城中村改制过渡期规划指引研究》,2006.9.

[3]黎颖：《猎德模式城中村改造的特色与思考》，广州城市职业学院学报，2011.12.

[4]罗明艺：《广州市“三旧”改造中的城市更新发展研究——猎德村改造案例分析》，三亿文库.

[5]南方都市报：《猎德村是城中村改造失败案例》,2011.3.

[6]王卫国：《猎德村卖地，底价38.6亿，为广州单幅最贵土地》,南方都市报：2007.8.