岛屿与岩礁——以“冲之鸟”问题为视角

岛屿与岩礁——以“冲之鸟”问题为视角

李哲

李哲（黑龙江黑土地律师事务所，黑龙江哈尔滨150000）

摘要：文章以《公约》中的岛屿制度为切入点，以“冲之鸟”问题为视角，以岛屿与岩礁的关系为线索，试析岛屿与岩礁法律要件。

关键词：岩礁；“冲之鸟”问题；视角

“冲之鸟”，位于我国台湾岛以东、琉球群岛以南海域。实质上是一块珊瑚岩礁，在退潮时东西长4.5千米，南北宽1.7千米，周长约11千米，高潮时整个礁基本上都被淹没在海水中，只有“北小岛”和“东小岛”有两块小的礁石露出水面，其高1米，宽约4.6米，总面积不过10平方米。①日本政府于2008年11月12日向联合国大陆架界限委员会提交了包含“冲之鸟”礁为基点主张的外大陆架划界案中，日本将“冲之鸟”礁视为岛屿的做法，引起了国际社会的广为关注。中国和韩国明确提出了自已的主张：“冲之鸟”是礁而不是岛，无法以其为基点主张大陆架和外大陆架，大陆架界限委员会无权审议以“冲之鸟”为基点的外大陆架相关资料②。在岛屿还是岩礁之争的背后，实际上就是主权的扩张与反扩张，本文中，笔者以《公约》中的岛屿制度为切入点，以“冲之鸟”问题为视角，以岛屿与岩礁的关系为线索，试析岛屿与岩礁法律要件。

1岛屿与岩礁的关系

无论主张是岛屿或是岩礁，其依据均是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确定的岛屿制度。

1.1《公约》的规定。《公约》关于岛屿的内容，规定在第121条，第1款规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”；第2款规定“除第３款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定”；第3款规定“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。

1.2《公约》第121条各款的关系。从《公约》关于岛屿制度的条款结构来看，作为“岛屿制度”的第121条，其三个条款都是关于岛屿制度的规定，不可分割。第1款指广义的岛屿，即《公约》规定的广义的岛屿概念，该种定义方式的先天缺陷是仅考虑了自然属性。第2款是狭义的岛屿的规定，即具有与陆地领土相同地位的岛屿可主张相应的流域权利方面的规定。第3款是关于岩礁的规定，该款根据岩礁的性质，作出了规制：能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁与岛屿一样，可主张专属经济区或大陆架。据此我们可以得出结论：岩礁有两种，一种可主张专属经济区或大陆架，另一种不能主张专属经济区或大陆架。“除第3款另有规定外”，实际上第3款是对第2款的制约，即并非所有的岩礁都能与第2款的岛屿一样可主张专属经济区或大陆架。显然，岩礁是狭义岛屿以外的一种，从广义的岛屿来看，这种岩礁也应符合岛屿的要件。由此可见，《公约》第121条第1款至第3款各具不同的特点。

1.3《公约》确定岛屿制度的立法宗旨。《公约》第121条，通过对广义的岛屿（自然属性）、狭义的岛屿（社会和经济属性）以及广义岛屿中包含的特定的岛屿（不具有社会和经济属性的岩礁）不同的规定，共同构成岛屿制度的全部。作为岛屿制度的必不可少的组成部分，各款不能割裂，应从整体含义理解《公约》的岛屿制度。显然，《公约》确立的岛屿制度，是整体性的规定，岩礁作为岛屿的一种特例。《公约》这种将岛屿和岩礁的法律地位合并于一体的立法模式，源自国际社会中一贯作法：争议－互不相让－妥协。这种妥协，在《公约》中尤其表现突出③。第三次联合国海洋法会议上，关于岛屿制度的争议，主要有两种观点：第一，主张根据一定的标准将岛屿分类，并赋予各类岛屿不同的法律地位的“分类处理派”；第二，主张对岛屿不设具体标准，赋予所有的岛屿统一的地位的“统一处理派”。分类处理法以是否拥有专属经济区和大陆架分类岛屿为目的，统一处理派以承认所有岛屿拥有专属经济区和大陆架为目的。由于各方互不相让，第三次联合国渡海法会议通过的《公约》回避了相关要素和标准。但从121条的结构和内容来看，既间接的采纳了统一处理派的观点，也采纳了分类处理派的意见。第1款没有对岛屿进行分类，第3款规定了符合一定要件下的岩礁可主张专属经济区和大陆架。赋予岛屿和岩礁所有者专属经济区和大陆架利益，不但要考虑其本身的自然属性、社会属性、历史文化和经济属性，还要考虑各国的利益。《公约》回避了直接用概念作出规定的做法，而是从实质效力的角度对部分岩礁作出了界定。《公约》确定的岛屿制度，主经包括如下方面：（1）岛屿有广义和狭义之之分。第1款是广义的岛屿，第2款是狭义的岛屿，第3款是狭义岛屿之外的岛屿－岩礁，其特殊之处在于不可主张专属经济区或大陆架。（2）《公约》第121条整体是关于岛屿制度的规定，第3款的岩礁是例外的、特殊的岛屿，被称之为岩礁，因此，第3款的岩礁也必须符合第1款的规定，即四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，否则，不应有专属经济区或大陆架。（3）能主张专属经济区和大陆架的岩礁，必须符合社会和经济属性方面的要件。

1.4岩礁属于特殊的岛屿。《公约》第121条第3款根据岩礁的效力，作出了规制：能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁与岛屿一样，可主张专属经济区或大陆架。据此我们可以得出结论：岩礁有两种，一种可主张专属经济区或大陆架，另一种不能主张专属经济区或大陆架。显然，第3款规定的岩礁，属于第1款规定的岛屿的一种，即第2款规定的狭义的岛屿之外的另类岛屿。

2“冲之鸟”是岛屿还是岩礁

2.1日本政府主张“冲之鸟”是岛屿而不是岩礁。根据《公约》第121条第1款之规定，日本政府主张“冲之鸟”是岛屿而不是岩礁。理由是“冲之鸟”符合《公约》第121条第1款“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。日本政府代表在1999年4月16日举行的众议院建设委员会上在回答关于“冲之鸟”是岛还是礁的问题时指出：“冲之鸟”满足《公约》第121条第1款岛屿的条件，它是岛屿而不是岩礁。同时认为，第121条第3款不是关于岛屿的规定，而是关于岩礁的规定。日本政府的主要观点认为《公约》没有关于岩礁的定义，并认为“即使从国家实践来看，根据此条也不能成为特定地形不能拥有专属经济区和大陆架的依据”④。“冲之鸟”周围拥有丰富的渔业资源和海底丰富的锰结核资源，日本政府出巨资加固，在两块礁石四周构筑了一个直径为50米的圆形钢筋水泥防护设施，并建了一个离海面约7米的海上观测平台，以避免其消失于水下⑤。2008年11月12日，日本通过联合国秘书长向联合国大陆架界限委员会提交了外大陆架申请，涉及本州南部和东南七个海域，包含了以“冲之鸟”为基点的外大陆架范围。日本政府主张“冲之鸟”是岛屿而不是岩礁，其立场是建立在割裂《公约》第121条第1款与第3款关系的基础上，这种立场违反了《公约》岛屿制度广义解释的结论，背离了《公约》确立岛屿制度的宗旨。

2.2中韩两国主张“冲之鸟”系岩礁而不是岛屿。根据《公约》第121条第3款之规定，中韩两国主张“冲之鸟”是岩礁而不是岛屿。理由是“冲之鸟”属于第3款规定的“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。2009年2月6日，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交了针对日本外大陆架划申请案的立场声明，内容为：中国政府认真研究了日本划界案的执行摘要，尤其注意到该划界案以“冲之鸟”“岛”为基点划出的200海里大陆架范围，以及以“冲之鸟”“岛”为基点延伸的SKB、MIT和KPR三处200海里以外大陆架。应当注意，所谓的“冲之鸟”“岛”实际上是《公约》第121条第3款所指的岩礁。因此中国政府提请大陆架界限委员会委员、《公约》缔约国和联合国会员国注意，日本将“冲之鸟”礁列入其划界案中是不符合《公约》的。2009年2月27日，韩国也向联合国秘书长提交了针对“冲之鸟”“岛”与中国政府内容相同的照会申明。

2.3“冲之鸟”是岩礁，也是岛屿。笔者认为，无论是依据《公约》第121条第1款之规定，而主张“冲之鸟”是岛屿的日本，还是依据《公约》第121条第3款之规定，主张“冲之鸟”是岩礁的中韩两国，都割裂了《公约》第121条确定的岛屿制度的整体。《公约》第121条，仅仅一个条文3款，却成为《公约》中一个独立的制度——“岛屿制度”，作为《公约》十七部分中仅有的“一个条文构成一个制度”的第121条，在解读岛屿这个制度问题上，3款紧密相连，不可分割。《公约》第121条，第1款规定了岛屿的自然属性，第2款规定了具有社会和经济属性的岛屿的法律地位，第3款规定了不具有社会和经济性情的特殊岛屿——岩礁的法律地位，作为岛屿制度的必不可少的组成部分，各款不能割裂，应从整体含义理解《公约》的岛屿制度。根据《公约》121条确立的岛屿制度，任何岩礁都是岛屿，岩礁是岛屿的一种特例。可见，“冲之鸟”是岩礁，也是岛屿。

3“冲之鸟”不应有专属经济区或大陆架

笔者认可“冲之鸟”属于特殊岛屿——岩礁，并不意味着笔者认同日本政府以“冲之鸟”为基点提出的外大陆架主张。相反，笔者认为，“冲之鸟”不应有专属经济区或大陆架，这一点上，笔者同中韩两国的观点完全一致。

3.1根据《公约》第121条第1款规定，无法得出“冲之鸟”应有专属经济区或大陆架的结论。《公约》第121条第1款规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。“冲之鸟”具有“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”这一自然属性。从这个意义上来看，“冲之鸟”毫无疑问属于岛屿，但这并不意味着，“冲之鸟”应有专属经济区或大陆架。该条款丝毫没有透露出“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”就“应有专属经济区或大陆架”的含义。显然，仅根据《公约》第121条第1款规定，根据不能得出“冲之鸟”应有专属经济区或大陆架的结论。

3.2根据《公约》第121条第2款规定，无法得出“冲之鸟”应有专属经济区或大陆架的结论。《公约》第121条第2款规定“除第３款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定”。该条款充分明确了：即使“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”——岛屿，并非全部适用其他陆地领土的规定确定专属经济区和大陆架，而是有“例外情形”，该例外情形直指第3条款——“除第3款另有规定外”。显然，日本政府欲根据《公约》第121条第1、2款主张以“冲之鸟”为基点的外大陆架，必须排除第《公约》第121条第3款的情形，即满足适用第2款的“除第3款另有规定外”的限制，这是日本政府在法律上无法回避的环节。

3.3根据《公约》第121条第3款规定，“冲之鸟”不应有专属经济区或大陆架。《公约》第121条第3款规定“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。现有科学资料充分表明，“冲之鸟”依其自然状况，显然是不能维持人类居住或其他本身的经济生活的特殊的岛屿——岩礁。对此问题，日本政府并不否认，否则其也无需纠缠于岛屿与岩礁的争议。

4日本政府以“冲之鸟”为基点主张专属经济区及大陆架权利不成立

在日本政府提交的以“冲之鸟”为基点主张专属经济区和大陆架的外大陆架划界案中，日本政府认为，海洋法并未对岛屿的要件作出明确规定，“冲之鸟”就是岛屿，因此，“冲之鸟”可按照规定的岛屿制度主张专属经济区和大陆架。日本在“冲之鸟”问题的立场上，割裂了《公约》第121条三款之间的联系，同时其利用了《公约》第121条第1款对岛屿认定采取的“纯自然属性”的弊端，以及《公约》岛屿制度相关属性的模糊性。

结语：日本政府以“冲之鸟”为基点主张专属经济区和大陆架权利，没有事实依据和法律依据。但是，日本政府这种为扩大海权（主权），而投入巨资，包括完美的组织体制、高昂的调查经费，以及人为培养珊瑚、钢筋水泥加固“冲之鸟”的海权理念，值得我们学习。同时，日本这种利用《公约》而发动的外大陆架圈地运动，以及在这种运动中表现中的强烈的强取豪夺的态度，应引起我们高度的警惕！

注释

①高之国.关于苏岩礁和“冲之鸟”礁的思虑和建议[M]//高之国，等.国际海洋法发展趋势研究.北京：海洋出版社，2007：3-4。

②中国常驻联合国代表团于2009年2月6日向联合国秘书长提交了针对日本“冲之鸟”的书面立场声明.韩国于2009年2月27日针对“冲之鸟”问题向联合国秘书长提出与我国政府声明内容相同的书面声明。

③例如《公约》第57条规定的专属经济区划界问题，第83条规定的大陆架划界问题等.

④林司宣.现代海洋法的成型与课题[M].信山社，2008：187.

⑤高之国.关于苏岩礁和“冲之鸟”礁的思虑和建议[M]//高之国，等.国际海洋法发展趋势研究.北京：海洋出版社2007：3-5.