浅析集体经济发展留用地开发模式

浅析集体经济发展留用地开发模式

钟艳丽

广州开发区土地开发储备交易中心广东广州510663

摘要：随着我国市场经济的快速发展和城市化进程的加快，大中城市周边的农业用地转变为工商业用地十分常见。各省市逐步建立留用地安置制度，意在起到保障失地农民生活，解决就业需求，壮大集体经济，维护社会稳定等作用。但在实践中也暴露出一些问题，特别是以开发模式的选择问题最为突出，不利于留用地安置制度真正落到实处。如何选择适合本地区的留用地开发模式，直接关系到农民收入和集体经济发展，也对社会经济可持续发展和治安环境有一定的影响。

关键词：集体经济；开发模式；留用地

一、集体经济发展留用地的概述

集体经济发展留用地（简称“留用地”）是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地[1]。以广东省为例，上世纪90年代出台的《广东省征地管理规定》明确城市建设征地时安排10%的留用地，作为失地农民生活和集体经济发展的保障用地[2]。

目前，有些城乡结合部的村集体和居民对留用地不知道怎么用、用不好、甚至长期放置“晒太阳”的情况比比皆是。究其原因，主要有以下几个方面：

第一，留用地大多数分散，分属各户居民，有些不连成片，商业开发价值低，招商引资的条件差，留用地闲置不产生任何经济价值。

第二，当地政府的政策首要服务于征地和发展区域经济，对于留用地规划、开发等方面难以长远考虑，不能在宏观上给予指导或引导。

第三，许多地方的村集体缺乏自主投资开发的经济实力和长远的投资眼光，留用地开发利用未形成一种较好的模式，以农户自主开发和租赁为主，采用粗放式的投资和收益分析，管理上混乱，集体经济发展水平难以明显提高。

第四，村社一级基层领导者水平有限，对于留用地开发利用的程序和要求一知半解，缺乏投资意识，也怕承担市场风险。一些基层组织对留用地闲置、低效利用、私自流转等现状关注不够，也会阻碍了集体经济的规范化发展。

二、留用地开发模式的主要类型

当前，我国各省市实行的开发模式主要有以下几种。

（一）自主开发

自主开发模式是指留用地所有者（通常指村集体）利用自有资金，开发适当的项目，自主投资、建设、运营项目。在沿海发达地区的城乡结合部，采用这一模式的较多，出现一批经济实力较强的村集体，利用征地补偿款对留用地项目自主组织开发和经营管理。如广州白云区钟落潭镇长腰岭村，利用留用地建设集设计、加工和贸易于一体的“裘皮贸易中心”，村集体收益大大增加。自主开发模式的优点是村集体掌握主动权，居民共享发展成果，解决了一大部分本地居民的就业问题。缺点是前期投资大，并且大多数是开展粗加工的传统行业，具有一定的经营风险，当成本增加而导致收益下降时，整个区域的经济迅速衰落。

（二）自主租赁

自主租赁模式指的是集体经济组织通过招商具有一定开发经验及实力的大型企业，与企业签订土地租赁合同，委托其对留用地进行整体规划、开发经营。这一模式在广州市城乡结合部的试点较多，有的村集体将一定年限的土地使用权租赁给企业建工厂，土地、厂房、商铺等租金是主要的收入来源。其优点是集体投资小、不承担建设风险，租金收益比较稳定，采取整体出租土地的形式，居民能够分享租金收益，最大限度发挥留用地的价值。缺点是村集体不参与经营管理，大部分厂房、商铺的租金收益归开发商，收益率远低于自主开发。

（三）政府牵头租赁

政府牵头租赁模式是指政府委托大中型企业负责开发留用地，定期向村组织缴纳租金。如在广州大岗镇，由镇政府牵头，由广东南沙港桥股份有限公司对其留用地统一规划、开发和租赁，建设了中船船用柴油项目生产基地的生活配套、生产配套、物流服务配套等。这一模式的优点是政府、企业在其中做信用担保，保障开发的稳定性，在土地开发之外建设配套项目，如购物、餐饮、娱乐等，使得本地居民不仅能够分享土地租金收入，也带动了工业、服务业等方面的就业，提高了居民收入。缺点是土地租赁期限长，有的租期甚至长达四五十年，城市发展带动土地增值、房地产增值收入，本地居民一般难以有效分享。

（四）土地入股开发

土地入股开发模式是指将土地估量后以资产的形式入股，获取收益，由企业出钱和村集体出土地而组成合作公司，然后主要由企业对留用地进行规划、开发、建设和运营，村集体根据所占股份的比例获得投资回报。如广州机电学院在马沥村征地办学，村集体通过留用地作价外加征地款与该学校合建学生宿舍，学校收到的住宿费按比例与村进行分成。这一模式的优点是本地居民利用土地入股获得股份投资收益，解决了项目投资的资金瓶颈，又对留用地进行了合理开发。缺点是居民也会受到企业投资风险的连带影响，当企业的经营效益不好，居民的收入也会随之下降。

（五）货币+物业

在“货币+物业”模式下，被征地集体经济组织不直接经营管理留用地，由当地政府将留用地公开出让或转让，通过招标的形式选择最佳经营方式，待留用地开发完成后，由政府出面向开发商以成本价购回该留用地上的部分建筑物，如商铺、写字楼、厂房等，并将这些物业无偿给被征地村集体作为其集体资产，或者划分部分股权给被征地集体经济组织。2008年浙江省丽水市夏河村开始试行这一模式以来，全国多地开始试行“货币+物业”模式。这一模式的优点是可操作性强，既有效地对土地资源进行优化配置，又能保护村集体的经济利益。缺点是村集体所在的区位优势很重要，即本地区要有较大的开发价值，并且本地政府在其中发挥重要的统筹管理作用，需要科学合理的规划和开发，不可盲目建设。

（六）指标换物业

指标换物业模式是指村集体把留用地指标出售给本地政府，再由政府主导，套用上述“货币+物业”的操作方法，为村集体换回同等价值的物业。政府在土地规划、开发和运营中发挥主导作用，有些地方盲目建设造成土地资源浪费，因此是“指标换物业”比较难以操作的一种模式。这一模式的优点是政府将留用地收储，获得指标及用地，而村集体获得物业，有一部分土地补偿收益，居民转行从事非农业工作，可以促进城市化进程，也有利于居民整体素质提升。缺点是政府的投入多，风险大，有些“烂尾工程”、“鬼城”是盲目开发的结果。

三、选择留用地开发模式的注意事项

（一）注重成本收益

留用地开发的成本主要由三个部分组成[3]，一是，固定成本是各种税费和政府规费，包括土地出让金、企业营业和所得税、房产税等；二是风险成本，即自主开发所需承担的各种风险，包括经营风险、市场风险和资金风险等；三是，开发过程中的成本，包括建设费用、人员工资等。留用地开发的收益相对复杂和难以预测，如上述六种模式中成本投入小的相应的收益也小。因此，村集体要结合本身的条件，从成本收益的角度来选择留用地开发模式，如本地区位优势明显，且经济实力较强的村集体选择自主开发模式、土地入股开发模式、“货币+物业”模式、指标换物业模式，能够获取更高的收益，对集体经济的长远发展和居民收入的稳步提高有利。

（二）注重社会效益

留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有，留用地安置是有效保障失地农民生活和推动村集体经济发展的重要手段。其中保障失地农民生活是第一位的，政策规定了留用地指标可以通过折算货币补偿、等价置换房屋、安排留用地等多种方式兑现。由于受到房地产、工商业迅猛发展的影响，大中城市区域内的留用地价格也在增长，有些征地村集体和农户偏向于“拿地”，以求等待更高的升值。无力自主开发而闲置的土地不能带来收益，有一部分居民会陷入收入不稳定的状态，贫富差距日趋明显，长期下去会影响到本地区社会安定，为此，本地政府和村集体需要从社会和谐的角度出发，加大对招商引资的投入，采取自主租赁模式和政府牵头租赁模式来使闲置的土地被开发利用，以保障失地农民生活安定。

参考文献：

[1]《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办41号），2009

[2]广东省人民政府.《广东省征地管理规定》（粤府94号），1993

[3]付茜.经济发展留用地开发模式的研究[J].广东合作经济，2014年第6期22-25页