从经济管理的角度看基本公共卫生服务均等化在基层的实施途径

从经济管理的角度看基本公共卫生服务均等化在基层的实施途径

熊新珑

安徽省池州市贵池区疾病预防控制中心安徽池州247000

【摘要】实现基本公共卫生均等化是医药卫生体制改革工作的重点之一，从中央到各省对此均出台了一系列具有宏观指导意义的医改政策，但到市县一级在具体落实过程中，也遇到各种问题。本文从经济管理的角度出发，通过对宏观的均等化政策在县区一级实施现状的归纳，总结取得的成效，分析存在的问题，为政府进一步落实好此政策提出合理的建议，以进一步实现城乡基本公共卫生服务的均等化目标。

【关键词】基本公共卫生服务；均等化

一、基本公共卫生服务均等化的相关概念

基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。

基本公共卫生服务逐步均等化，是指全体城乡居民，无论性别、年龄、种族、居住地、职业、收入，都能平等地获得基本公共卫生服务。

二、我国及安徽省目前实施基本公共卫生服务均等化的实施取得的成效

（一）基本公共卫生服务均等化的具体内容

我国现阶段的基本公共卫生服务均等化，主要由国家根据财力确定若干项目，免费向城乡居民提供。在保障国家确定的服务项目基础上，鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题，适当增加服务内容。

目前，安徽省向居民提供的服务共有11项内容，分为三类：

1、针对全体人群的公共卫生服务，包括建立居民健康档案、提供健康教育咨询。

2、针对重点人群的公共卫生服务，包括0-6岁居民提供儿童健康管理、孕产妇健康管理、65周岁以上老年人健康体检及中医药健康管理。

3、针对疾病的预防控制卫生服务，包括为适龄儿童接种疫苗、传染病防治咨询服务、35周岁以上高血压、糖尿病患者的健康服务、重型精神病人的随访与康复指导，肺结核患者健康管理。

（二）实施基本公共卫生服务均等化后取得的成效

1、有力的资金保障和严格的考核措施，基层卫生工作面貌明显改观

2012年安徽开始启动基本公共卫生项目，由于管理项目的资金保障措施有力，上述11项基本公共卫生服务很快在全省范围开展，各提供服务的基层卫生单位能按规范提供服务，并纪录有齐全的资料，考核单位的指导培训更明确，检查考核体系更完善。通过服务项目的实施，居民的健康防病意识有了很大提高，基层医疗机构的业务水平也明显提高，同时对设施投入和人才建设积极性明显增强。以池州市贵池区为例，现在每个基层卫生院都能开展常规检验项目，X光、B超等。农村居民不离开村镇也能和城区居民一样享受了同样的基本公共卫生服务，服务项目的实施使处在农村地区的居民和基层医疗机构同时得到了实实在在的实惠。

2、基本公共卫生服务均等化不断增强，项目具体完成指标均达预期

以安徽省池州市贵池区为例，2016年完成情况部分如下：

居民健康档案管理：全区人口约60万，至2016年11月，累计建档268848份，约占总人口44.8%，完成项目任务数89.1%，档案合格率82.1%，使用率64.1%。

健康教育咨询：常年向居民发放宣传资料，全区所有承担基本公共卫生服务项目的卫生机构均安装了宣传栏，均能按要求及时更新宣传内容，并能根据不同人群、不同传染病的季节特点，按要求举办健康讲座。

65岁以上老年人健康服务：全区65岁以上老年人约5万人，2016年共体检43216人，建立健康档案47289份，建档率94.5%。

4、慢性病患者健康管理：2016年共为41992名35周岁以上高血压患者、7068名Ⅱ型糖尿病患者提供了每人一次的体检和四次的随访服务，达到了《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》的规定标准。

5、免疫规划管理：各类规划疫苗基本免疫和加强报告接种率均在95%以上。

6、孕产妇健康管理

表：孕产妇健康管理情况汇总

从以上部分数据可以看出，通过几年来基本公共卫生免费服务项目的开展，基本公共卫生服务已经成为预防疾病、增进健康最有效的手段，各级公共卫生服务机构有效地将“预防为主”的工作方针落到了实处。

三、存在的问题及解决建议

（一）存在的问题主要表现在基层，主要是农村偏远地区服务质量不尽如人意，离均等化的真正要求还有差距。

1、城乡二元结构条件下，城乡卫生机构在提供服务均等化方面存在差异，基层卫生单位检验设备普遍老化，专业技术人员结构不合理。

目前承担基本公共卫生服务的基层卫生单位中，位于市区的社区卫生服务中心在人才、设备方面的硬件条件明显要强于乡镇卫生院，因而在向居民提供基本公共卫生服务完成质量上要比乡镇卫生院普遍好，乡镇卫生院是“三级预防保健网络”的中枢，近年来各地财政虽然都加大了对乡镇卫生院检验设备的投入力度，但要做到全部更新还有不少差距。同时，乡镇卫生院全科医生和检验人员普遍缺少，这是制约农村地区基本公共卫生达到均等化目标的一个重要因素。

2、村卫生力量基础薄弱

村卫生室是农村基本公共卫生服务实现均等化的终端，承担着疾病预防、妇幼保健、食品卫生，常见病治疗等大量工作，是一支不在卫生系统编制但却是基层公共卫生服务不可或缺的力量，安徽省对村医提供的基本公共卫生服务，根据实际工作量，按35%的国家基本公共卫生服务经费（2011-2012年为人均8.75元，2013年为人均10.5元，）预拨给村卫生室，年终根据考核的实际工作量进行结算。在国家实行基本药物目录零差价销售的背景下，乡村医生工作量加大了，收入反而减少，影响了乡村医生队伍的稳定。

3、流动人口不能正常享有基本公共卫生服务

由于基本公共卫生服务只向本辖区常住居民提供，所以流动人口戳计划免疫、结核病管理、传染病消毒等外，其他项目都不能享受当地政府的服务。户籍所在地服务机构也无法为他们提供服务。

（二）从经济的角度对促进基本公共卫生服务均等化的建议

造成上述问题的原因是多方面的，但政府的经费投入和管理方式是影响基本公共卫生服务均等化的一个重要原因，如何在财力有限的情况下，最大限度地实现本区域内基本公共卫生服务的均等化，笔者有以下建议：

1、统筹推进综合改革

大力推进基层医疗卫生机构综合改革，完善补偿机制，改革分配制度，推进实施基本药物制度，切实改变以药补医的运行机制，促进基本公共卫生服务和基本医疗保障制度的有效衔接，重复调动基层医务工作者的积极性和主动性。

2、建立与财政收入增幅基本同步的财政投入机制，加大对农村偏远地区卫生机构的倾斜扶持

近年来虽然政府的投入随着人口基数的增加而增加，但从2013年来安徽省基本维持在30元每人的水平，乡镇卫生院尚有大量的检验设备需要更新。因此政府一方面要继续加大对基本公共卫生服务的投入，做到基本与经济发展同步；另一方面还要廓清一个概念：均等化不是平均化，财政投入不能不分城乡、不分地域的“撒胡椒面”，要要适当对乡镇卫生院和村卫生室倾斜，使农村地区的居民真正能够享受到与城区居民均等的基本公共卫生服务。

3、政府统筹，建立统一的电子信息平台，以个人身份证号为结算依据，使流动人口能够享受基本公共卫生服务。

没有流动的人口，就没有经济的活力。而流动人口不能享受政府的基本公共卫生服务，就谈不上真正意义的服务均等化。要解决流动人口的基本公共卫生服务问题，建议可先在各省建立统一的公共卫生服务电子平台，改变现在与个人户籍捆绑的做法，以公民个人身份证号为结算依据，在哪里享受了服务，就将配套经费拨付到当地财政。让流动人口享受服务。

4、开放服务市场，建立多元化服务机制

目前向居民提供基本公共卫生服务的机构较为单一，就是政府举办的社区卫生服务中心，乡镇卫生院，居民的户籍在某街道，或乡镇，就只能在该地区的卫生院（服务中心）接受服务。对卫生机构而言，从经济管理的角度看，这是垄断型的生产经营，也是造成服务中敷衍了事的一个重要原因。政府购买服务的钱投下去了，居民却没有眼享受到规范的服务。从本质上看，公立与私营卫生机构在提供基本卫生服务上并无本质差别。从长远看，应调动社会各方面参与服务的积极性，逐步对民营卫生机构开放这一市场，政府则更多的关注于实施中的指导与规范，形成基本公共卫生服务领域有序竞争的局面。

四、结语

社会发展的宗旨是人人共享发展成果，通过实现基本卫生服务均等化，是服务民生、促进社会和谐、体现社会公平的应有之义。只要把握住基本公共卫生服务的基本特性，坚持不懈地推进改革，基本公共卫生服务均等侯的目标就一定能实现。

作者简介：熊新珑（1968-），男，江西省南昌市人，经济师，研究方向：卫生经济学。