土地利用总体规划环境影响评价研究

土地利用总体规划环境影响评价研究

李玲，赵执，王茜（中国地质大学资源学院，湖北武汉430

作者简介：李玲（1983-），女，山东淄博人，硕士研究生，主要研究方向：房地产经济与管理。摘要：如何科学、客观地进行土地利用总体规划环境影响评价，在新一轮规划修编中克服上一轮我国土地利用总体规划中出现的环境问题，以实现土地资源的可持续利用，是目前土地利用总体规划中亟待解决的理论和实践问题，本文正是基于这样的一种背景和实际需求，在明确了土地利用总体规划环境影响评价重大意义的基础上，重点分析研究了土地利用总体规划环境影响评价指标体系，对土地利用总体规划环境影响评价进行了系统的研究。关键词：土地利用总体规划；环境影响评价；指标体系土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定和调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[1]。土地利用总体规划的编制、运行过程本身对环境没有直接影响，但是，由于土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用的超前性安排和计划，因此其方案的实施，必然会打破区域内土地资源的原有状态，对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响。土地利用结构与布局的调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期的、累积的、有时是不可逆转的[2]。因此，为了预防有缺陷的土地利用总体规划的出台和实施对环境造成不良影响，迫切需要在编制土地利用总体规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究，为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据。本文在参考借鉴已有研究成果的基础上，在参与编制土地利用总体规划的过程中，明确了土地利用总体规划环评工作的深刻意义，重点探索构建了一套科学、完整、可行的总体规划环评指标体系。1土地利用总体规划环境影响评价的概念土地利用规划环境影响评价是在对规划区生态环境质量现状认真调查的基础上，依据有关环境保护的法律、法规和标准，通过对规划方案的环境影响分析，识别影响环境的主要因子，预测和评价规划方案中可能出现的主要环境问题，完善土地利用规划，保证规划方案的实施和环境的有效保护，并促进区域的协调发展。是一种以预防为主的工具和手段。其着眼点不在于规划实施后减缓不利环境影响，而是通过对地区环境、社会、资源综合能力的分析，从源头减少对生态环境的不利影响[3]。相比于使规划实施后所产生的环境影响最小化的结果，土地利用规划环境影响评价更注重的是使规划所可能产生的环境影响最小化，从而让土地利用规划成为名副其实的“绿色规划”、“可持续规划”。从范畴上讲，土地利用规划环境影响评价属于战略环境影响评价，它着眼于环境问题的全局性和根本性，解决那些在规划层次上应处理和能处理的与环境有关的问题。2土地利用总体规划环境影响评价的意义20世纪90年代中期，土地科学界和生态学界曾提出：“无论将土地作为生产性利用还是非生产性利用，都会形成一种干扰，使生态环境的不确定性增大，从而降低土地利用规划的科学性和合理性”。开展环境影响评价就是要减少土地利用总体规划的不合理性，使土地利用总体规划真正成为可持续发展的规划[4]。①为土地生态环境建设提供决策依据和控制手段。根据原国家环保总局《全国生态环境保护纲要》和原国家计委《生态建设和环境保护重点专项规划》对中国生态形势的基本评估，中国生态建设的任务依然繁重。开展土地利用总体规划环境影响评价能够从源头上尽量减少土地开发利用产生的不利影响，为中国生态环境建设提供决策依据和控制手段。②真正实现土地利用总体规划在社会经济系统中的角色和功能。当前我国的土地利用总体规划是协调解决有限的土地资源与无限的社会经济发展用地需求、促进土地资源可持续利用的重要手段。把环境影响纳入到土地利用总体规划中去，通过分析、预测和评价土地利用总体规划可能引起的环境变化，使土地利用方案更合理，不仅可以提高土地利用规划的科学性，而且也可以弥补建设项目环境影响评价的不足，从源头上控制土地利用总体规划可能引致的生态环境问题。③为新一轮土地利用总体规划修编提供指导。我国上一轮土地利用总体规划在保护耕地、控制建设用地等方面取得了巨大的成就，但是由于缺少战略环境影响评价主要是生态环境影响评价，对生态建设考虑缺乏战略眼光。所以，为了保护与改善土地生态环境，在新一轮土地利用总体规划中必须开展环境影响评价，相应地增加生态退耕、各类重点项目建设占用农用地、土地开发整理补充耕地等方面的生态环境影响评价，在可持续发展方面为新一轮土地利用总体规划提供指导。3土地利用总体规划环境影响评价指标体系的研究指标是反映研究对象变化趋势的工具，环评指标是用来揭示环境变化趋势的工具，因此建立土地利用总体规划环境影响评价指标体系是开展土地利用总体规划环评的基础。我国土地利用总体规划环评工作开始的较晚，目前尚属于摸索探索阶段，没有正式颁布的国家标准和行业标准可以参考，也缺少完整、充实的案例可供借鉴，加之不同级别的土地利用总体规划功能和针对的问题不同，与之相对应的环评也应有不同的指标体系，目前国内对土地利用总体规划环评指标体系的探讨还不多见，最有影响力的是于2003年9月1日实施的《规划环境影响评价技术导则（试行）》和中国土地勘测规划院的贾克敬、蔡玉梅等学者的研究。在《导则》中，从土地资源的规划与管理、土地覆盖和景观、土壤、空气质量、水环境质量五个方面提出了土地利用总体规划的环评指标体系。但是该体系关注更多的是具体污染物，而土地利用规划中可能对环境产生影响的主要是土地利用方式、结构和空间布局的改变，总体来讲对总归环评的指导意义不大。贾克敬根据“驱动力—状态—响应”（PSR）原理，将指标体系分为环境要素层、准则层和指标层，其中指标层可以采用状态指标和影响指标，从土壤、水、生物三个主题提出了18项指标。蔡玉梅认为土地利用总体规划环评工作应该重点考虑由总体规划导致的土地生态问题，根据土地分类原则，建立了农用地环境影响度、建设用地环境影响度、未利用地黄静影响度3类13项指标的评价体系。浙江大学陈光建在其博士论文中采用价值模型，按照FAO提出的土地资源可持续利用指标体系框架，将县级土地利用总体规划环境影响评价指标体系分为目标层、准则层、指标层和元指标四个不同层次，再将指标层分为生产性、稳定性、保护性、经济活力和社会可接受性5因子21项元指标。综上而言，目前国内土地利用总体规划环境影响评价指标体系一类考虑大气、污染物等与土地利用总体规划属间接关系的因素较多，这主要来源于项目环境影响评价的思想；另一类则着重考虑因土地利用方式、布局改变而引起的土地生态和资源可持续利用的问题。目前国内土地利用总体规划环评指标体系多是依据“驱动力—状态—响应”（PSR）原理构建的。对土地利用总体规划进行环评工作的目的是为了防止不当的规划的实施，如果规划确定后因为土地利用方式不当或环境监管不严而造成环境污染，这不是土地利用总体规划可以制约和防止的。土地利用总体规划主要会对生态系统、生态环境、生态景观、自然生态和人文景观结构及其格局和水体、土壤、地质地貌的数量、规模、形态等产生影响。另外，土地利用总体规划是一种政策性手段，必须要得到全国大多数人的支持。基于上述认识，在参考借鉴已有指标体系的基础上，在充分考虑总规的功能、目标的情况下，依据土地利用总体规划环评指标体系建立的原则，构建了具有总目标层、环境主题层、准则层、指标层四个层次的土地利用总体规划环境影响评价的指标体系。见表1。该指标体系基本上涵盖了总体规划所能够涉及到的指标，并且其基础数据来源于规划大纲及相关规划，容易获得。另外该指标体系增加了公众参与，便于充分吸收公众的意见和建议，增加了土地利用总体规划环评工作的科学性，可以为开展总体规划环评实际工作提供选择和参考。表1土地利用总体规划的环境影响评价指标体系总目标层环境主题层准则层指标层A规划方案环境影响评价B1社会环境缩小贫富差距维护社会稳定土地利用率；耕地压力指数；基本农田保护面积比例；土地利用结构多样性B2经济效益满足经济发展对土地的需求，促进经济健康、高效与可持续发展人均GDP；地均GDP；城镇地价指数增长率；农用地转为建设用地的满足率；农用地增长弹性系数；建设用地增长弹性系数B3生态系统保护具有环境价值的自然景观及动物栖息地，保证人们的生活品质生物的丰度指数；自然和人文景观保护区面积比例；森林覆盖率；人均生态用地面积B4土壤环境保护土壤，防止水土流失耕地转化率；水土流失面积比率；土壤污染面积比率；沙漠化、盐渍化土壤面积比率B5大气环境控制大气污染提高空气质量绿地覆盖率大气污染综合指数B6水环境维护改善水资源保证水资源充足水域面积；人均水资源量；地区供水量占需水量的比例；水利设施用地率B7公众参与得到大多数人的支持群众的支持程度；部门满意度；专家满意度4结语土地利用总体规划环境影响评价工作面对的问题非常复杂，涉及面非常广泛，产生的影响非常的深刻，随着环境与生态问题的加重，国家对环评工作尤其是土地利用总体规划的环评工作越来越重视，今年8月国土资源部通知规划项目必须进行环境评价。而目前土地利用总体规划环境影响评价的理论还很不成熟，还需要更多的理论创新与实例研究分析，逐步完善土地利用总体规划环境影响评价方法体系及指标体系。参考文献：[1]王万茂,韩桐魁.土地利用规划学[M].北京:中国农业出版社,2005.[2]贾克敬.土地利用总体规划环境影响评价若干问题探讨[J].中国土地科学,2003,(3):15-20.[3]王永生.环评:新一轮土地规划修编的重要举措[J].中国国土资源报,2006,(2):24.