四川自贸区法治创新的问题及对策研究

四川自贸区法治创新的问题及对策研究

陈辞

四川省社会科学院法学研究所四川成都610072

摘要：法治创新是我国自由贸易试验区（以下简称自贸区）改革发展的基础和保障。四川自贸区自2017年4月1日正式挂牌以来，在法治创新的实践过程中取得了一系列阶段性成果，但也面领着立法的引领推动作用发挥不充分、执法的综合联动效能有待加强以及救济机制的多元化水平不高等问题。本文在总结我国其他自贸区经验成果的基础上，提出深化四川自贸区法治创新的三方面对策建议：一是创新立法模式；二是创新综合执法体系；三是创新多元化救济机制。

关键词：自贸区；法治创新；改革开放

法治创新是改革创新的优选路径，也是改革成果的坚实保障。探索和完善自贸区法治创新将赋予自贸区制度创新有力的法治保障，实现更高水平的改革开放。笔者认为，四川自贸区作为新时代改革开放新高地，承载着法治创新的重要使命，应充分发挥其先行先试“试验田”的功能，为推动治蜀兴川再上新台阶提供坚强有力的法治保障。

一、四川自贸区法治创新存在的主要问题

笔者将对四川自贸区立法、执法以及救济三方面的主要问题进行探讨：

1.立法的引领和推动作用有待加强。自贸区作为先行先试的法治创新高地，立法引领和推动着自贸区法治创新的进程，而反观当下，四川自贸区立法的引领和推动作用发挥还不够充分。首先，四川自贸区总体立法数量较少，自贸区内的法规体系有待充实完善。其次，四川自贸区立法较为滞后，在四川自贸区探索开展容错免责制度改革的过程中，尚缺乏立法先行的引领和保障。

2.执法的综合联动效能有待提升。四川自贸区在执法创新方面还存在着执法合力凝聚不充分等问题，执法的综合联动效能还有待进一步提升。一是在四川自贸区“一站式”行政审批制度改革的过程中，还未有效建立各个执法机关之间信息共享的互助机制。二是在推进综合行政执法改革的过程中，仅在青白江片区以及高新区块成立综合执法机构，但未提出对行政处罚权集中规范行使的具体措施。

3.救济机制的多元化水平有待提高。自贸区法治创新的长足发展需要多元化的救济机制予以保障，而目前四川自贸区仍着眼于司法救济层面，仲裁机制作为更灵活便捷的商事纠纷解决方式，在四川自贸区内更高效的适用尚缺乏法治环境和实践支撑。同时，在处理四川自贸区内商事纠纷的过程中，非诉调解机制的适用效能亟需进一步提升。

二、国内其他自贸区法治创新的经验成果

截止目前，我国已成立12个自贸区。在法治创新领域，国内其他自贸区已有不少成熟的经验可供四川自贸区参考借鉴。

1.自贸区立法创新的经验成果。立足我国当前事权与立法权不相匹配的现状，全国人大于2013年授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。由此，上海自贸区创建“先全国人大常委授权→再国务院暂停实施法律→后地方立法”三层次联动推进的立法模式。在此基础上，进一步构建“市人大常委授权暂停实施地方性法规→制定市政府规章→制定市人大常委会地方性法规”三步走的地方立法路径。这在一定程度上缓解了自贸区发展中改革与法治的冲突，也形成了全国范围可复制推广的自贸区地方立法模式。

2.自贸区执法创新的经验成果。（1）“单一窗口”执法体系。福建自贸区通过实施关检合作的“三个一”（一次申报、一次检验、一次放行）试点项目，逐步建立起国际贸易领域的“单一窗口”执法互助体系，不仅加强了海关、检验检疫、边检、海事等口岸执法部门综合监管的能力，还极大提高了行政审批的效率。其中，厦门片区依托大数据技术，由关检联合开发“单一窗口”执法互助平台，实现与省级市场监督公共信用平台互联互通，共享全省企业信用数据。（2）“六合一”案管体系。福建自贸区在其三个片区均成立综合执法局，整合工商、质监、食药监、卫生、物价、知识产权等6个领域的监管职能，集中行使行政处罚权。其中，平潭片区在全国首创“六合一”案件综合管理体系，将上述6类监督类型的行政处罚案件全部纳入案管体系，统一规范行政处罚裁量权，不断提高综合执法效能。

（三）自贸区救济机制创新的经验成果

1.仲裁机制创新的经验成果。上海国际经济贸易仲裁委员会2014年发布的《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》作为我国首部自贸区仲裁规则，构建起高效便捷的现代化机构仲裁制度。广州自贸区横琴片区2017年发布的《横琴自由贸易试验区临时仲裁规则》是我国第一次在制度层面规定临时仲裁，初步提出了构建机构仲裁和临时仲裁“双轨并行”的仲裁体系。

2.非诉调解机制创新的经验成果。上海自贸区浦东法院通过探索构建“三级四层”诉调对接体系，有效提高非诉调解机制的运作水平。法院在建立“法院诉调中心、法庭诉调分中心、诉调工作站”三级机构的基础上，有效衔接“工作室、分中心、中心和审判庭”四层纠纷化解平台的诉讼引导及纠纷调解功能。

三、深化四川自贸区法治创新的对策建议

笔者将从自贸区的立法模式创新、执法体系创新以及救济机制创新三方面着手，提出进一步深化四川自贸区法治创新的对策建议：

（一）立足地方实践，创新立法模式

四川自贸区应充分利用中央授权调整现行法律或行政法规的权利，逐步完善四川自贸区法规体系，有效发挥立法先行的引领和推动作用。一方面，可以吸收借鉴国内外先行自贸区的成熟规则，通过立法将其进行创造性转化并上升为法规和制度，丰富和发展四川自贸区法治保障体系。另一方面，要适时转化本地创新成果和先进举措，坚持防范化解风险与制度创新相统一，使行之有效的改革创新成果及时上升为规范性文件，发挥先行先试创新优势。

（二）依托综合监管，创新执法体系

1.创新执法互助体系。在借鉴福建自贸区创建国际贸易领域“单一窗口”经验的基础上，应全面整合四川自贸区各项许可审批事项，逐步实现跨部门“信息互换、监管互认、执法互助”，创建不同领域的“单一窗口”执法互助体系。并通过与省级市场监督公共信用平台互联互通，将四川自贸区审批信息统一发布，促使“单一窗口”各执法主体信息共享、协同管理，形成综合执法监管合力。

2.创新案件管理体系。四川自贸区在探索建立统一集中的综合行政执法体系过程中，可将案管体系建设与行政职能整合进行有机融合，不断适应“协同监管、联动惩戒”的综合执法需求。具体而言，四川自贸区在成立综合执法局的基础上，可参考平潭片区创建“六合一”案管体系的经验，整合工商、质监、食药监、卫生、物价、知识产权等不同领域的监管职能，更规范高效地集中行使行政处罚裁量权。

（三）提升调解仲裁效能，创新救济机制

1.提升仲裁机制适用效能。首先应提高机构仲裁的国际化水平，努力在四川自贸区引入更多国际仲裁机构入驻，并着力打造适合仲裁发展的法治环境。与此同时，还可借鉴广州自贸区横琴片区在临时仲裁方面的创新成果，建立更加灵活高效的临时仲裁制度，探索构建机构仲裁和临时仲裁的“双轨并行”的仲裁体系，促使仲裁机制更高效地发挥其救济效能。

2.提高非诉调解机制运作水平。一是要确保“诉调衔接”。建议四川自贸区法院积极引入各类调解组织，并提高调解员对自贸区各类纠纷的调解技能，为当事人提供更加灵活独立的调解程序。二是鼓励“调解优先”。可参考上海浦东法院的做法，鼓励当事人与自贸区调解机构达成优先调解承诺协议，从而提高非诉调解在解决商事纠纷中的使用率。

四、结语

建立自贸区是我国新时期改革开放背景下的重大举措，而法治创新为自贸区全面开放和深化改革提供了坚实的法治保障。四川自贸区作为我国开放的第三批自贸区，在法治创新的探索过程中，应立足于自贸区的具体情况，总结和借鉴我国其他自贸区先行先试的经验成果。进一步推动四川自贸区法治创新的进程，协调和平衡法治与改革之间的关系，实现更高水平的改革开放。