涉税纠纷解决机制探究

涉税纠纷解决机制探究

◆陈秀

◆陈秀浙江大学光华法学院310008

摘要：当前，加强和完善涉税案件的纠纷解决机制已经刻不容缓。通过分析涉税案件在行政处罚、行政复议、行政诉讼、新型纠纷解决方式运用、税收执法权与刑事侦查权衔接等涉税纠纷解决领域所存在的问题，然后提出一系列相应的解决机制。以期在建设服务型政府和法治政府的潮流中，为税务机关更好的履行职责奠定基础。

关键词：涉税纠纷机制探究

一、涉税纠纷的概说

税收是国家宏观调控的重要手段，是经济发展的“调节器”。税务机关是国家的行政执法机关，担负着“为民聚财”的重任。随着我国社会经济的高速发展，涉税案件呈现高发态势，如果这些矛盾纠纷得不到有效解决，将不利于国家的和谐与稳定。从我国各地税务机关的网站上，我们可以搜集到很多的涉税纠纷的案例，这充分说明了对涉税矛盾纠纷解决机制进行研究和完善的紧迫性，下文将对此进行深入探讨。

二、涉税纠纷解决机制存在的问题

目前，我国的涉税纠纷解决机制存在很多的问题，具体包括以下几个方面。

1.行政处罚案件中，现行法律规定了大量的税收执法自由裁量权，导致处罚决定作出后，当事人难以信服，不能有效化解涉税纠纷。一般来说，纳税人违反了税法的相关规定，引起了涉税纠纷后，由税务机关对其实行行政处罚就可以解决相关的纠纷。可是，由于当事人对税务机关的行政处罚决定不服，导致行政复议和行政诉讼程序的适用，从而让很多细微的矛盾像“滚雪球”般不断扩大。我国现行的税收立法中，存在着大量税收执法行政自由裁量权的情形,这为涉税纠纷的频发埋下了伏笔。

2.涉税案件行政复议程序不够公开，行政复议决定的作出过程不够透明，影响了行政复议功能的实现。程序是只完成一件事情的顺序、步骤、时限、方式。程序可以消除人们的不满。“只要程序适用公平、不偏不倚、严厉的实体法也可以接受。”[1]目前，我国涉税案件的行政复议程序不够公开，上级机关做出行政复议决定的过程，缺乏当事人的参与。这就大大降低了税务机关行政行为的可接受性。

3.在涉税案件行政诉讼案件中，存在证据收集困难和行政诉权得不到保障的双重问题。目前，我国的税收执法档案建设存在不足，执法记录容易缺失，在涉税纠纷的案件处理过程中，导致举证责任困难，税务机关容易承担败诉的风险。此外，这也是一种对涉税案件当事双方行政诉权的侵害。行政诉权包含三项内容：起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权。”[3]根据现行《行政诉讼法》有关规定，税务行政诉讼程序由起诉、受理、审理、判决四部分构成。每一个部分都要有证据的支撑，这就需要税务机关在涉税纠纷处理时，严格自己的证据意识。

4.涉税案件的纠纷解决机制单一，没有有效利用行政调解等新型纠纷解决手段。我国现行的行政诉讼法规定，行政诉讼不适用调解。长期以来，涉税案件，作为一种典型的行政案件，很少适用行政调解这种新型的纠纷解决方式。调解作为一种多元化的纠纷解决机制，对于深入化解社会矛盾，具有很多积极的功效。在涉税案件的处理过程中，不可忽视这些新型解决矛盾的手段的运用。

5.行政处罚和刑罚的界限不明，执法过程中两种权力得不到有效衔接。目前，税务的检查权和公安机关的侦查权缺乏有效的衔接，导致行政权力和侦查权利界限不明。其实，我国很多法律都规定了违反税法达到一定程度就会转化成犯罪行为，《税收征收管理法》第63条、65条、66条、71条在行政处罚的基础上，规定了相应的刑事处罚机制，加强行政执法权与刑事侦查权的有效衔接机制迫在眉睫。

三、涉税纠纷解决机制的完善

1.建立涉税争议的前置处理机制，在源头上减少纠纷的发生。涉税争议前置处理机制指的是征纳双方产生涉税争议后，涉税争议牵头部门判断、处置、化解涉税争议的原则、方法、程序的总称。涉税争议前置处理机制在税务机关作出具体行政行为之前来解决相关的争议，是一种前置于具体行政行为的涉税争议处理机制。[4]“凡事预则立，不预则废”。目前，很多涉税纠纷可以通过涉税争议的前置处理机制来进行解决，这样可以减少涉税纠纷的扩大和蔓延，尽快化解矛盾。

2.明确裁量基准，规范税务机关的行政自由裁量权。税务机关能否正确理解立法意图，并合理决定“是否行为”以及“如何行为”的标准就是裁量基准。裁量基准可以看成是“裁量要考虑的问题”，即“考量这些效果，需要考量的因素”。裁量基准在性质上是一种自我化权力规制，是税务机关自我控制的一部分，它对下级税务机关、行政相对人、法院具有一定的法律效力，会影响这些机关的相关行为的做出。在我国现行税法存在大量行政自由裁量权的情况下，各地税务机关根据实际情况，设定符合实际的裁量基准，不仅为税务机关执法提供参考，而且可以形成“内部行政行为的外部化效应”，让涉税纠纷的当事人明确自己的责任后果。

3.涉税案件的行政复议程序主动公开，保障当事人的参与权。在行政复议程序中，重视当事人的参与权（说明理由、陈述、申辩等权利），让当事人通过程序的参与，来消除对行政复议决定的不满。因为“人们一旦参加程序，就很难抗拒程序所带来的后果，除非程序的进行明显不公正。”[5]改革涉税案件行政复议程序，加强公众参与可以最大程度体现形式正义，保障涉税案件当事人的合法权益你，督促复议机关依法作出复议决定，促进行政效能的提升。

4.完善税务机关的执法档案建设，为涉税纠纷解决提供证据。目前我国的新行政诉讼给一般施行举证责任倒置原则，即便是当事人起诉，也要求税务机关来承担证明自己行为合法性的证据。在这种诉讼机制下，税务机关必须要加强自身的执法档案建设，为涉税案件行政诉讼提供便利。

5.通过行政调解等新型方式来解决纠纷。随着我国“大调解”机制的构建，以及行政诉讼法修改工作的推进，我国学者最近热议的话题是把行政调解纳入到现行法律制度的框架中，行政调解作为一种新的矛盾纠纷化解方法，它刚柔并济、情理法兼顾，可以用来解决涉税案件产生的社会矛盾。

6.在办理涉税案件过程中，税务机关要主动加强与公安机关的沟通协作，健全完善涉税刑事案件的发现预警、信息互通、联合执法等机制，着力构建对涉税经济犯罪合力围剿之势。强化个案协调和沟通，可以通过召开联席会议、实行优势互补、开展联合取证等方式推动涉嫌犯罪案件及时转入司法审查程序。例如，在办理涉嫌虚开增值税专用发票案时，如果税务机关在进行税务检查时发现了有关线索，要及时向公安机关汇报，利用各自的优势，加强案件信息的沟通。

四、结语

随着人民群众的民主法治观念、依法维权意识进一步增强，涉税争议开始更多地走进税务机关的视野，成为税务机关必须积极而又审慎解决的重要议题。以“定纷止争、案结事了”为标准，以“固本强基、内外兼修”为手段，依法化解涉税矛盾纠纷，构建和谐的征纳关系成为当前的热点话题。税务部门作为重要的行政执法部门之一，担负着聚财为国、执法为民、促进经济社会发展的神圣使命。涉税纠纷解决机制的完善，可以降低涉税争议救济成本、为税务机关的自我完善提供良好的法治环境。本文的分析，希望能起到抛砖引玉的作用，引起理论界和实务界对这一问题更加的深入研究。

参考文献

[1][日]谷口平安“程序公正“.载宋冰编《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社，1998年版，第375页。

[2]章剑生《现代行政法基本理论》.法律出版社，2008年10月版，第292—295页。

[3]薛刚凌《行政诉权研究》.华文出版社1999年版，第16、18页。

[4]《市国税局等关于试点建立涉税争议前置处理机制的意见》.沪国税纳〔2012〕7号。

[5]肖凤城《论法即程序——兼论行政程序法的重要性》.《行政法学研究》，1997年，第1期。

[6]《通州地税局：三方面着手完善涉税矛盾纠纷调解机制》.北京市通州地税局网站（http://tongzhou.tax861.gov.cn/gzdt/gzxx.asp?more_id=1401186），2013年2月21日访问。