地方政府债务压力下PPP模式创新管理要素浅析

地方政府债务压力下PPP模式创新管理要素浅析

许敏慧

浙大网新建设投资集团有限公司浙江杭州310000

摘要：党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作，明确提出“结构性去杠杆”，严格防范化解金融风险，严控地方政府债务增量。PPP模式采用政府与社会资本合作的模式，有效帮助政府化解了债务压力，同时也暴露出若干问题，给地方政府内部管理带来了挑战。本文梳理了地方政府债务压力背景，全国PPP项目总体情况，指出了PPP模式下存在增加政府负债问题，并针对问题提出了化解对策和创新思考。

关键词：政府负债；内部管理；PPP模式创新

前言

据财政部最新统计显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，政府和社会资本合作，即PPP模式有效帮助政府化解了负债压力，与此同时暴露出诸多问题，在当前严格防范化解金融风险的大背景下，有效化解这些问题显得尤为重要。

1政府负债的背景

第五次全国金融工作会议明确提出各级地方党委和政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。2018年4月2日，中央经济工作会议明确提出防范化解重大风险为今后三年三大攻坚战之首。中央经济工作会议要求切实加强地方政府债务管理。国务院常务会议多次强调，各地要落实属地责任，坚决遏制违法违规举债。

据财政部最新统计显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，地方政府债务风险总体可控，但一些地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，形成的隐性债务风险不容忽视。

2全国PPP项目总体情况

2.1全国PPP项目入库情况

自2014年以来，我国PPP事业发展迅猛，已成为传统基础设施领域与公共服务领域投资的主流模式，我国也发展成为全球规模最大、最有影响力的PPP市场。截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个，总投资额18.2万亿元。国家示范项目697个，总投资1.8万亿元。截至2017年12月末，管理库内各行业PPP项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目的59.2%；投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占管理库总投资的71.6%。

2.2全国PPP项目退库情况

2017年10月30日至2018年3月2日期间，退出储备清单项目1339个，涉及投资额1.30万亿。储备清单项目净减少506个，涉及投资额2648亿元。退出管理库的PPP项目共387个。在出库项目中，新建类的超过300个、占比超八成，投资规模接近3500亿元；使用者付费类的项目数量最多、可行性缺口补助类的项目投资规模最大；部分使用者付费项目或商业属性太强，或回报机制设置不合理，或政府在收益保障上的支持力度小，不被政企双方所接受。在出库项目的阶段统计中，多因长期无实质性进展而被清理出库。已进入执行阶段的项目多达56个，表明了对PPP整改的力度。

2.3全国PPP项目国有资本仍占主导地位

截至2017年12月底，597个落地示范项目的签约社会资本信息已入库，包括333个独家社会资本项目和264个联合体项目。签约社会资本共981家，民营企业占比34.7%。民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计280个、投资额4948亿元，分别占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%。国有资本仍占PPP项目总投资额的67.7%。由此可见，与民营企业相比，国有企业是目前PPP项目中的主要社会资本，而混合所有制企业是我国PPP模式中民企参与的重要方式。

3PPP模式下存在增加政府负债问题的思考

PPP模式的目的在于有效减轻了政府当期支出责任及支出压力，弥补项目建设资金需求与地方政府资金供给能力之间的缺口，提高传统基础设施和公共服务领域政府投资效益。但由于前期缺乏成功经验、政策法规不完善以及地方政府认识不足等原因，使得PPP模式在快速发展的同时也暴露出诸多问题，尤其是出现了泛化、异化、神化三大变化，为PPP项目后期的正常运作增加了隐患，使得其在实际操作过程中偏离了优化政府投融资体质改革，减清政府财政负担，提升公共服务效益的初衷。

3.1泛化

有地方将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

3.1.110%红线的问题

投融资规划不完善。目前全国范围对PPP项目的财政承受能力论证仍处于仅关注单一项目是否通过审核，是否满足入库条件的阶段，但对每个通过财政承受能力论证的项目，其财政各年度支出责任均存在差异。使得一般性公共预算支出10%的红线的问题上，存在一定的操作空间，最后导致每个PPP项目均满足财承的要求。

3.1.2PPP项目合规性的问题

前期审批手续不规范。在PPP立法未出台之际，有关PPP政策不清晰，不明确的问题有之，在监管体系未充分到位的情况下，各地方政府为快速上马项目，边设计边实施边报批的“三边”现象问题有之。

“明股实债”现象屡见不鲜。2015年以来陆续出台财金〔2015〕57号、财金〔2016〕32号、财预[2017]87号、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》等文件，以期从根源上杜绝“明股实债”现象的产生，但基于中国金融体系债性思维的理念，无法一下子完全向股性思维转变，融资体系的优化仍有待解决。

3.2异化

当前参与PPP项目的多为施工企业，不少企业既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润“重建设、轻运营”的倾向严重。一些地方政府通过政府回购、承诺固定回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。存在着由政府兜底项目风险。

3.3神化

推广PPP模式初衷是以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，地方政府更看重PPP融资功能，近9成的项目是纯政府付费类和“使用者付费+政府补助”类项目，其中使用者付费+政府补助中，政府补助也占大头，最后主要还是靠政府财政支出。PPP模式的发展，其本质是为了实现项目的物有所值，即PSC值＞PPP值，是为了提升绩效服务的综合效率，规避地方政府负债。2014年10月28日，财政部公布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）指出，“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，一些地方政府通过变相打包PPP项目，做起了“挂羊头卖狗肉”的买卖，以此达到规避举债的目的。

4化解对策和创新思考

要着力破解当前PPP模式推广中的泛化、异化、神化等种种乱象，坚决制止“伪PPP"，加强内部管理，促发展与防风险并重，突出重点，抓住关键，规范实施。

4.1完善创新体制，强化政策指导力度

一）统筹规划。要加大指导力度，推动各地科学制定PPP项目规划；

二）有保有压。审慎开展完全以来财政支出的政府付费类项目，同时鼓励商业模式创新和技术创新，充分发掘项目的经营性潜力；

三）规范操作。要严防推进PPP项目中不规范操作增加地方政府隐性债务，严防通过固定回报、保底承诺等方式变相举债；

四）盘活存量。将边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量基础设施资产，择优转让社会资本方，规范有序盘活基础设施优质存量资产，形成资产变资金、资金变资本的可持续投融资模式，回收资金主要用于新的基础设施、公用事业建设；

五）引入民资。让更多拥有核心技术和运营能力的专业化民间资本参与重大项目建设，提高基础设施和公共服务质量和效率；

六）因地制宜。我国各地经济结构差异性较大，发展速度不均衡，各地应根据历年的经济发展轨迹和未来经济增速，实事求是制定适合区域长效、可持续发展的经济指标；

七）全面评价。在PPP实操过程中，政府、社会资本和咨询机构不应仅仅着眼于项目眼前开工建设情况，对长效运营普遍缺乏重视和耐心。咨询机构对中期、后期评价应充分考虑到项目实施后，项目本身和项目周边区域的整体发展评价。

4.2转变债性思维，完善PPP+ABS顶层设计

一）强化PPP资产证券化合规性，综合优化融资成本。

提前优化金融结构。在项目的准备阶段，就应充分考虑PPP资产证券化金融架构，将固有的债性思维向股性思维进行转变，优化“小股大债”、“明股实债”的融资体系，控制地方政府盲目负债。

引入全流程咨询体系。在项目识别阶段，建立PPP资产证券化从“募投管退”全流程着手，摒除PPP项目前端咨询良莠不齐的现状，引入PPP全流程咨询体系，让专业机构把把脉、看看相。

建立专业化管理体系。在项目执行阶段，建立健全项目专业化管理体系，尤其是项目资料存储的完整性、可追溯性，以确保PPP资产化顺利发行。

二）优化PPP资产证券化产品期限，以匹配长周期投资

期限结构优化。设计与PPP项目长周期特点相匹配的PPP项目资产证券化产品。通过对产品结构调整，如“网新建投庆春路隧道PPP项目”优先级A产品交易结构设计成2+2+2+2+2+2+2期限结构，但与此同时增加社会资本方或者原始权益人在开放期时因利率波动而产生的不确定性风险，从而进行综合性评估。

改善资产负债表。通过交易产品的结构化设计达到会计出表（并不意味法律形式的出表）以改善资产负债表。通过PPP资产证券化作为风险管理工具匹配长期运营与滚动开发等方面，并且可以进一步尝试创新。（《55号通知》和《确认指南》创新性提出多个PPP项目组成基础资产池开展证券化以及部分子项目资产单独开展证券化等意见）

三）完善PPP项目资产证券化增信结构，依托基础资产本身的稳定性

创新增信措施。在目前以集团公司、大股东或者原始权益人的其他关联人作为增信主体进行担保为主的增信措施方面，可以进一步尝试创新，更多的依托于基础资产本身的可靠性和稳定性，或通过引入第三方担保公司并嫁接反担保安排等方式。

创新SPV公司信用评级体系。在资产评估及前期介入方面，建立第三方评估体系，据悉某机构已通过大数据分析，尝试建立SPV公司信用评级体系。

探索创新交易结构。在基础资产类型和交易结构方面，进一步响应政策号召，进一步探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产，以能够带来现金流的股权作为基础资产发行资产证券化产品。

5结语：

地方政府债务压力日益加剧，地方融资平台的转型升级以及政府创新投融资已是大势所趋，建立结构化管理体系，优化PPP、PPP资产证券化创新融资模块，当下的金融环境下，限制因素或有增加，但机遇挑战同样不少。

参考文献：

[1]《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）

[2]《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》

[3]《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）

[4]《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）

[5]《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）

[6]《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违反违规融资的通知》（财预[2017]87号）

[7]《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》

[8]许敏慧.PPP资产证券化须“稳中创新”[N].中国经济导报.2017-11-22（B5）