唐山市地下空间开发利用分析

刘一 魏蓉 * 1

华北理工大学 河北唐山 063000

摘要：城市地下空间开发利用成为提高城市容量、缓解城市交通、改善城市环境、建设资源节约型城市的重要手段和途径。唐山城市发展速度过快，地下空间开发利用规划的层次性和覆盖面存在严重不足，与一些地下空间利用较成熟的城市相比，在地下空间开发利用方面，无论是在规划理念、法律制度、行政管理手段还是在开发技术方面都存在明显差距，应重点予以改善。

关键词：地下空间 开发利用 改善措施

唐山市有关部门于2018年研究并起草唐山城市地下空间建设用地使用权管理相关法规文件。通过研究学习福建、广州、杭州、苏州、青岛等各先进地市地下空间开发利用和地下空间建设用地使用权管理的相关法规、规章，对唐山市地下空间建设用地使用权的取得方式、计价标准和登记方式以及对已建成的地下空间建设项目如何补办供地手续等内容均做出了规定。并抽取了唐山市三个已建成的地下空间建设项目按照暂行办法确定的计价标准进行了样本估算。

一、 唐山市地下空间开发不足之处

近年来，唐山市虽然在城市地下空间开发利用上取得了一定成效，但与国内外先进地区和城市比起来，仍有一定的差距存在。

1、开发系统性的利用疏于协调

从唐山市整体性的建设上看，市区地下空间的开发利用布局呈现独立分散的状态，大多数管理模式都是点状管理或者线状管理，城区与周边的项目建设之间的协调程度不够，对综合性开发的思考欠妥当，导致现有的地下空间建筑之间、地下空间之间缺乏功能协调和相互联系，地下建筑与地上空间的建筑更是缺少有机的联系。目前大多地下建筑仅仅是考虑到单个个体的利益最大化，对城市地下空间之间的连通、搭配、协调考虑甚少，造成了地下空间资源的极大浪费。根据统计数据，唐山市的地下空间从利用业态上看，主要是车库和储藏室，业态单一，层次低，主城区已开发的地下空间能够做到互通互联的工程甚少。目前，仅是有一家主要针对唐山市地下空间开发课题研究的设计公司铭嘉建筑设计涉及到了唐山市城市地下空间系统性的开发体用。铭嘉建筑设计公司课题研究的主要重点是城市地下空间的联通课题和地下空间规划课题，设计的站位在于有序开发、优化地下空间结构，实现地上地下有机结合等理念，从专业角度对城市轨道交通的地下空间互联互通、物联网技术应用、地下空间规划等进行了深入分析，对唐山未来地下空间的合理利用和规划提出了合理建议，也为城市各类项目建设的技术条件提供了数据参考和预期。而这一设计还仅处于提出构想阶段，唐山市其他城市地下空间的开发模式主要是进行结合地上建设的工程项目的搭配建筑，单独建设。这种单建式开发较多，地下空间之间相对独立，基本处于不连通状态，目前尚未形成地下空间网络系统，从此处看，唐山市地下空间开发利用缺乏系统性考量，城市规划建设有待提升。

2、 开发深度的挖掘有待加强

地下空间是城市的重要组成部分，也是城市宝贵的空间资源。大力开发利用唐山市的城市地下空间，对于解决市内用地紧张、交通拥挤、环境恶化等城市问题，对实现唐山市的可持续发展具有重要的战略意义。基于城市地下空间开发建设不可逆性的挑战，在对城市地下空间开发利用的过程中就更要考虑地下空间的分层化和深层化。从开发强度来看，唐山市城市地下空间资源综合开发利用的空间仍比较大。负15—30米的次层次地下空间开发仍有较大潜力，负30米以下的深层次开发值得进一步研究，城市地下空间资源有待进一步挖掘。

3、开发法律法规制度体系尚未形成

目前，唐山市乃至河北省实际上尚未对地下空间建设用地使用权这一权利进行法律法规层面的设定。在法律法规的宏观建设方面，我国仅有部分规范性文件涉及到了城市地下空间的相关管理规定，单独针对于城市地下空间的法律制度体系还尚未形成，这种现象与当前快速发展的城市建设所需的地下空间开发利用量不相适。唐山市在推动城市地下空间开发利用，解决城市发展管理实际过程中，为了促进城市地下空间与城市整体同步发展，缓解城市土地资源紧张状况，改善城市环境，提升城市综合承载能力，打造宜居城市，住房和城乡建设部印发了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，但是由于缺少高阶法律作为基础保证，唐山市针对城市建设实际情况的相关法律法规、部门条款、政策文件、工作规划等文件缺乏。

4、 地下空间规划管理效率有待提高

对城市建设关键性资源的重要战略部署就是合理地规划利用城市地下空间。城市地下空间的发展具有不可逆的特性，管理部门在编制规划时，要具有一定的前瞻性和战略性，就要充分考虑城市未来的发展目标、功能定位和当前城市发展需求的现实情况，然后对城市地下空间进行整体考量和综合部署。目前为止，唐山市只有针对丰南片区的地下空间开发利用规划，相较与国内其他城市，唐山市对于城市地下空间开发利用的规划不足，缺少在地下空间开发利用功能设计方面全面、充分的规划。与国外城市相比，具有前瞻性的城市规划稍显欠缺，城市地下空间的功能定位过于传统，大多是局限于停车场、地下交通等，针对于城市生态发展、资源循环、市政建设等方面的运用规划稍显不足。同时，唐山市的城市地下空间开发利用缺乏系统性、深层次理论论证，仍旧处于城市建设初期的摸索、探索阶段。

二、提升城市地下空间开发利用对策建议

1、 国外经验借鉴

距英国伦敦于1863年建造世界上第一条地铁开始，国外就开始了地下空间的开发，距离今天已经有150余年的历史。国外对地下空间的开发利用首先是实现其基本使用功能向地下过度，例如建筑向地下延伸、供水排水管道路线等。然后以建立地下商业综合体为开发重点，这一突破进一步提高了城市地下空间的利用效果，在这一阶段，国外城市的供水排水等基本设施已经实现系统化和网状化。接下来就是将地下快速轨道交通推向普通市民的日常生活中，逐渐实现“地下城”这一构想，这一阶段就出现了较为完整的地下综合管线设施、大型地下供水系统、生活垃圾及污水处理系统。西方发达国家在城市地下空间开发利用和管理方面积累了大量的实践经验，我国城市地下空间的利用还处于初期发展阶段，各国对空间使用权制度的不同规定均为中国空间使用权制度的建立提供了宝贵的经验，必须要充分研究、借鉴西方发达国家在地下空间开发利用实践过程中总结出的科学规划管理方式，从而带动我国城市地下空间的开发利用。

2、 构建地下空间开发利用权属管理系统

城市地下空间的开发利用无论是建立地下空间权的法律体系、确定产权关系、明确城市地下空间权相关的法律关系问题，还是更新目前地下空间开发管理的部门现状等问题，其首要问题是必须要进行城市地下空间权属关系并进行立法，将地下空间的开发利用纳入法制系统，才能实现城市地下空间的有效开发利用，实现城市资源的可持续发展。城市地下空间权是一种物权，不同于土地使用权和房地产权、房屋产权的一种物权，尽管他们是不一样的物权，但是地下空间权的理论渊源和房地产权相似，属性也大同小异。有关地下空间权的登记、转让、租赁、抵押等程序，可以参照和借鉴地上已有法律规定来操作。

3、 完善城市地下空间体制机制

为了保障地下空间管理的规范性，地下空间的空间权与建筑的所有权应当保持一致，不应该分离，开发者应当对本区域的地下空间享有完整的地下空间权属。在这个条件之下对地下空间进行流转，不仅会促进开发工作的积极性，还能够减少混乱的局面，促进城市的建设发展。对于城市国有土地使用权的出让条例可以适用于城市地下空间权属的出让和取得。但是应该根据城市地下空间的具体用途明确对城市地下空间建设用地权属取得进行具体规定，对于招标、拍卖、挂牌等方式获得的权属需要签订合同，构建完整有序的城市地下空间市场环境。城市地下空间的开发利用，作为城市未来建设的重点，应该单独成立城市地下空间规划管理机构，从各个现有部门管理职能中分离出来。城市地下空间规划管理机构享有对城市地下空间的重要决策和改革的决策参与权，主要针对城市地下空间的现实情况辅助政府部门进行城市规划的宏观调控，并监督和管理城市地下空间的开发利用，引导社会指向。重要的是，地下空间规划管理机构针对地下空间开发利用过程中的具体实施，也需要同现有的针对于不动产的取得流转注销等程序保持一致。

三、结束语

为了城市地下空间的高效发展，避免地下空间资源的浪费，应当明确地下空间权属关联，完善我国地下空间权属流转制度，明确流转年限，同时对城市地下空间进行统一规划，建立有效有序的激励机制，加强城市地下空间管理规划，加强部门之间的信息交流，来达到合理利用城市地下空间资源和促进城市发展的目的。

参考文献：

[1] 陈立道, 朱雪岩. 城市地下空间规划理论与实践[M]. 同济大学出版社, 1997.

[2] 王璇. 大城市站前广场地下空间的开发模式[D]. 同济大学, 1992.

[3] 童林旭. 为21世纪的城市发展准备足够的地下空间资源[J]. 地下空间与工程学报, 2000, 20(1):1-5.

通讯作者：魏蓉

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