土地流转适度规模经营的法律依据与政策支持

土地流转适度规模经营的法律依据与政策支持

袁剑平

中共遂宁市委党校 四川遂宁 629000

摘要：土地流转适度规模经营是乡村振兴一个至关重要的战略支点。离开了土地流转的适度规模，产业振兴无从谈起，乡村振兴就失去了重要的产业基础。推动农村土地流转就是要推动农村土地从资源要素转变为资本要素，推动农村劳动力从人力资源转变为人力资本，推动农村社会结构由传统农村社会结构转变为现代农村社会结构，从而实现乡村全面振兴和农村的现代化。推动土地流转适度规模经营关键在于积极、稳妥、有序、持续地推进土地流转适度规模经营，把握好法律和政策两个维度。重点在于建立健全土地流转适度规模经营的保障支撑体系，为土地流转适度规模经营营造环境。

关键词：土地流转 规模 法律 政策

 马克思在《资本论》中引用了古典经济学家威廉·配第的话说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。因此，乡村振兴的第一要务就是要激活土地资源，让土地资源创造财富，把土地资源变为资本，实现土地开发利用的集约化、规模化、高效化。现实的选择就是要加速农村土地土地流转，提高土地集中经营、适度规模经营的水平，用社会化生产方式改造传统农村小农生产方式。

一、土地流转适度规模经营的法律依据

1、《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第15条规定，“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”¹这说明土地承包权的范围扩大到了农村集体经济成员以外。实际上为非农资本进入农村、经营农业提供了法律依据，有利与城乡之间生产要素的交流和城乡发展的融合，同时，有利于推动农村土地的规模化经营。可以视为农村集体所有的土地向本集体经济组织以外的单位和个人流转的法律依据。

集体经济组织以外的单位或个人承包经营集体所有的土地得到法律的认可。这本身就意味着承包经营的适度规模得到法律的认可。如果非农资本承包经营农村土地，如果承包的规模只有几亩地的规模或农民家庭经营的规模，那么，这样的承包经营规模不仅无利可图，而且对于农业产业化而言没有任何意义，更不利于经营者增加资本投入改变农业生产方式和资本构成。

2、《中华人民共和国农村土地承包法》。《中华人民共和国农村土地承包法》第27条规定，“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”²这一方面是鼓励土地经营权流转，另一方面也是农村劳动力向城市流转。在加速城市化进程的同时，也扩大了土地流转规模，有利于土地集中经营、规模化经营。《承包法》建立了统一的流转规制体系，是我国农村土地流转制度上的一个突破。

3、《中华人民共和国物权法》。《中华人民共和国物权法》相关规定确认了土地承包经营权的物权性质，将农村土地承包经营权归入“用益物权”。第125条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，”³依法确认了土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

4、《农村土地承包经营权流转管理办法》。农业部于2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》。其中第二章第七条规定，“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”，这些立法动态无疑表明农地流转日益受到重视，农民的土地经营权日益得到强化。

5、《中华人民共和国畜牧法》。2005年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修正的《中华人民共和国畜牧法》第37条规定，“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。”⁴这种发展规模的规模化要求，实际上就是要求在源头上实现土地流转的适度规模。

6、《中华人民共和国农民专业合作社法》。2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》第十三条规定，“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；”⁵实际上肯定了土地适度规模流转的另一种形式，就是以土地经营权出资的形式现实流转，同时也有利于提高农村专业合作社的经营规模。

二、土地流转适度规模经营的政策支持

1、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》指出，“使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。”言外之意就是要解决农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模等不相适应问题。

《意见》规定，“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。”这说明，承包地细碎化不能形成规模效益的问题已经引起高层的重视。《意见》要求，“各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规办事，及时查处违纪违法行为。”明确了各级党委和政府在推动农业适度规模经营中的职责。

2、八个中央一号文件中土地流转的相关政策规定。先后有八个中央一号文件分别就农村土地流转做出了相关的政策规定和政策引导。分别是2008年、2009年、2013年、2014年、2015年、2016年、2017年和2019年一号文件。

2008年一号文件要求，“健全土地承包经营权流转市场。”，“加强土地流转中介服务，”“培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。”2009年一号文件规定，“尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”

2013年一号文件，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。”2014年一号文件，“加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。”“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。”2015年一号文件，“积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系。”2016年一号文件，“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。”“健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务。”2017年一号文件，“积极发展适度规模经营。”“加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。”“研究建立农业适度规模经营评价指标体系,引导规模经营健康发展。”2019年一号文件，“健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。”

八个中央一号文件都对农村土地流转做出了充分肯定，为加快农村土地流转提供了重要的政策支撑。特别是2013、2014、2015、2016、2017、2019六个中央一号文件都肯定和强调土地流转的适度规模和相关政策规定的配套，为推动流转适度规模的健康发展做出了明确的政策导向和农村经济发展的价值导向。土地流转适度规模的现实针对性就是解决承包地经营规模的碎片化的问题，就是要解决农业生产的规模不经济的问题。

三、积极推动土地流转适度规模经营

土地流转适度规模经营既有法律依据，又有政策支持，也是乡村振兴和推动“三农”发展的迫切要求，因此，推动土地流转适度规模经营是大势所趋。

1、改革发展的成就得益于农村土地制度改革的成功

家庭联产责任制推动了工业化、城市化的快速发展。在计划经济体制下，大规模的农村劳动力被强制地依附在集体所有、集体经营的土地这种生产资料上，人为地掩盖人多地少的矛盾，导致农村劳动生产率低下，农村落后，农民贫穷。在计划经济体制下，经济发展中的二元经济结构性特征不断得到强化，城乡封闭发展，城乡发展差距不断扩大，实际上是资源配置扭曲、错位在区域发展中的集中体现。

上个世纪六十年代末的知识青年上山下乡，实际上意味着计划经济体制体制已经走到了尽头。作为计划经济体制内核的国营经济和集体经济已经无法给城市劳动者充足的就业岗位，不得已只好上山下乡，将城市的大规模隐性失业向农村转移。实际上扩大了农村隐性失业的规模，资源配置进一步扭曲。在广大农村人多地少的矛盾被计划经济体制长期掩盖，得不到根本的解决。

家庭联产承包责任制的推进，为大量农村剩余劳动力向非农产业转移创造了客观条件和现实基础。农村存在大量隐性失业转变为显性失业。大量农村剩余劳动力（农民工，大约两亿多的巨大规模。）源源不断地涌入城市成为推动中国工业化、城镇化的主力军。广大农民工为中国工业化、城镇化的推进做出了巨大的历史性的贡献。中国工业化、城镇化取得的巨大成就归功于家庭联产承包责任制改革的成功。庭联产承包责任制解放大量的农村剩余劳动力，从而成为工业化、城镇化的推动者和贡献者。没有庭联产承包责任制，就没有今天经济发展的中国奇迹。因此，中国经济未来发展的希望在于如何激活农村土地资源，提高土地资源的开发、利用的效率是大势所趋。中国革命的成功得益于土地制度改革的成功，中国改革发展的成就得益于农村土地集体所有制改革的成功，乡村振兴的伟大社会变革也必然依靠农村土地制度改革的全面深化。

2、适度规模的土地流转是乡村振兴的基础和必然趋势

庭联产承包责任制在中国经济改革发展的进程中，在短短时间内成功地解决十三亿多人的温饱问题，跨入了全面建成小康社会的康庄大道。但是，当前经济发展的阶段发生了深刻的变化。在农村一家一户的小规模土地经营是无法支撑农民实现全面小康的。这就意味着庭联产承包责任制改革亟待全面深化以适应全面建成小康社会的诸多需求和经济发展阶段的转变。农村土地资源的开发利用，没有适度的规模就没有经济效益，规模不经济。没有适度的规模就不能适应农业发展产业化、社会化的要求。继续长期维持小块土地经营是很难实现乡村振兴的目标的。小块土地经营能够维持温饱，但不足以支撑全面小康。

农民用脚投票，道出了一家一户小块土地经营的弊端。大量存在的，较为普遍的土地撂荒现象实际上是广大农民用自己的行动表达了对现实的小块土地经营的态度。小块土地经营无法承载大规模的资本投入，导致资本有机构成无法提高，农业生产无法转型升级，投入产出机制不畅、管理落后。小块土地经营无法承载劳动力成本，所以大量农民选择外出打工，而非经营土地。小块土地经营导致农业生产性服务需求的碎片化，使农村第三产业发展缓慢，特别是农村生产性服务业无法得到长足的发展；导致农村公共产品和公共服务以及基础设施需求的碎片化，导致农村公共产品、公共服务、基础设施建设供给成本上升，无法提高共享公共产品、公共服务、基础设施的效率和效益。

比如某社，全社36户137人，外出务工70人，全家外出的有18户，外出劳动力占全社劳动力的72%。全社耕地面积145亩，撂荒面积达70亩，占48.3%。⁶土地资源非常金贵，但现实中确实存在大量的闲置和浪费，使我们不得不在体制、机制和制度安排上去思考问题。土地种粮食每亩年产值就1000多元，该社人均耕地1亩左右，仅靠种地的收入是无法实现小康的。仅靠人均1亩左右土地资源，更无法让农村现有规模的劳动力的价值得以充分发挥作用。农村土地大量撂荒的现实，实际上在倒逼土地流转适度规模经营。

3、推进土地流转适度规模经营首先要以农民为本

我们追求的发展是以人为本的发展、高质量的发展，最终实现人的全面发展，是以人为本的发展和高质量发展的统一。因此，研究和思考土地流转适度规模经营问题，不能只见土地，不见人。土地流转适度规模，表面上是解决物问题，资源要素的流转与配置问题。但是更加重要的问题是要解决物的问题背后的人的问题以及人与物的关系问题。马克思主义政治经济学最大的特点就是善于研究物的问题，从而揭示物的问题的背后人的问题的本质以及人与物的关系。本质上讲就是要解决好人地关系问题，农民和土地的关系问题，积极探索土地承包权新的实现形式和充分发挥土地资源价值和资本价值的体制机制。

土地流转适度规模经营，从表层看是一个资源要素的配置问题，本质上是要解决土地和农民的关系问题。因此，研究思考土地流转问题，不能就土地谈土地。因此，在推进土地流转的进程中，要充分尊重农民的主体地位和创新精神，切实保障农民权益，让农民真正成为推动流转和适度规模经营的参与者和受益者，保证农村社会政治长期稳定发展。

积极关注和研究土地流转适度规模经营需要解决的问题，以及因为土地流转导致农村社会结构和产业结构的变化。2016年上半年数据显示，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的1/3；全国流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份超过50%；约有57%的县和乡镇仍没有建立土地流转服务平台，有近23%的土地流转未签订合同。⁷意味着中国农业正在加速告别校内经济，进入规模化、现代化发展的轨道。7000万农户参与流转，利益保障机制的建立成为一个全新的课题。

对参与流转的农民农民而言，一方面政府要引导农民当好农民。引导农民积极主动地转变观念，提高自身素质，转变为适应农业现代化发展的合格经营者和管理者，成为推动农村产业振兴的新主体，成为农村社会结构的新阶层，成为推动乡村振兴的主力军，成为农村先进生产力的代表。将农村的人力资源转变为人力资本，不断增多农村人力资源的开发投入。同时，通过招商引资增加对农村的资本投入，引进土地规模经营的主体。另一方面，要引导农民不当农民。积极推动参与土地流转农民的再社会化。在政策制定和制度安排上，鼓励农民自主创业，发展农村第二产业、第三产业。实际上，在新时代农村剩余劳动力转移发生了新的变化，进入城市不再是唯一选项。让参与土地流转的农民在农村新的生产方式和社会结构中找到自己的位置和角色，才会有真正的获得感和成就感。只有做好了人的文章，有序推进离地农民的角色转换，土地流转适度规模经营才能健康有序地发展。

4、建立健全土地流转的适度规模经营保障支撑体系

土地流转适度规模经营，法律有规定，政策有支撑，发展有要求，农民有期待，已经是大势所趋。适度规模经营是转变农业生产方式的必然要求，是农业产业化发展的重要阶段，也是农业主动参与全球竞争的必然选择。

首先，增强土地流转法律法规和相关政策宣传力度。要在充分尊重农民主体地位的前提下，耐心细致的教育农民，引导农民，组织农民积极主动参与土地流转，推动农村土地资源适度规模经营。土地流转本身就包含适度规模的要求，如果流转没有适度的规模就失去了土地流转的价值和意义。在准确把握、正确理解土地流转的相关法律、政策的的前提下，给产业流转的农民讲清楚、讲明白，特别是讲清楚农村土地流转是产业发展和乡村振兴的必经阶段。让农民成为土地流转的积极参与者和明白人。特别是通过对土地流转成功案例的示范作用，引导农民参与流转的行为，变被动为主动。

其次，进一步健全完善土地流转的政策法律体系。现有政策、法律法规有待完善。明确还没有专门的规范土地流转法律法规，和专门的指导和约束土地流转的政策性文件。虽然有一些法律规定，但是散见于涉及土地流转的相关法律法规之中，尚未形成完备的法律支撑体系。 同样，关于土地流转的政策散见于相关文件之中，没有专门的指导和土地流转的政策性文件，没有形成完备的政策体系。 可以借鉴俄罗斯的办法颁布专门的《农业用地流转法》。进一步完善政策和法律法规体系对土地流转的规范和保障作用。发挥好法律法规和政策体系对土地流转的规范指导作用。

再次，构建离地农民职业技能教育培训体系。姑且把土地流转后不再直接土地的农民称之为离地农民，以便和失地农民进行区别。至关重要的是要通过教育培训，使离地农民的观念有一个根本性的转变。把离地农民从历史上长期形成的小生观念和自然经济观念中解放出来。真正树立起市场观念、竞争观念。正确认识市场经济体制下的政府是有限政府，而不是计划经济体制下的全能政府，从而从思想上减轻离地农民对政府和社会的依赖。这就要求离地农民不断提高自身素质，主动地适应市场经济和工业化、现代化发展的要求。

增加投入强化对离地农民的职业技能培训，以增强离地农民的就业竞争能力和谋生手段，并引导其自谋职业和自主创业，为社会做贡献，为自己找出路。特别是要以各种信息化手段的掌握和运用为重点，系统控制对离地农民的职业技能培训，推动离地农民在在农村社会结构中，尽快实现角色认知和角色转换，找准自己的角色才能实现自身的价值。鼓励离地农民只有通过自己的努力去获得就业岗位，只有通过自己的努力获得市场的认可。

最后，健全完善土地流转适度规模经营的服务体系。一是建立土地流转服务中心等服务土地流转的社会中介机构，为参与土地流转的农民提供全过程、全方位的个性化服务。二是为推动流转产生规模化经营主体，提供产前、产中、产后的生产性服务。比如农资供应服务、公共设施配套服务、员工生活保障服务、子女教育服务等。健全完善服务供给体系推动农村第三产业的发展，促进农村产业结构的转型升级。三是健全完善农村土地产权制度。农村土地所有权归农村集体所有，农民通过承包方式取得土地使用权。在土地流转中，农民作为土地承包权的所有者让渡土地经营权，以获得流转收益为前提。在现行土地制度中，土地使用权归属不明确，不利于农民乡村长期稳定的预期。 四是健全完善农村社会保障制度，保障农村社会政治环境长治久安。土地是农民满足基本生活条件的最后保险，因此，推进土地适度规模经营，必须首先解除离地农民的后顾之忧。 五是建立土地流转的档案信息管理平台，为离地农民和经营主体提供完整准确的档案信息服务。六是建立健全土地流转的纠纷协调处理机制，保障土地流转持续、平稳、有序的推进，维护农村社会稳定的大局。

作者简介：

袁剑平（1963-02）男，汉，四川安居，研究生，高级讲师，中共遂宁市委党校，研究方向：经济改革与发展。

1 中华人民共和国土地管理法，中国法制出版社201511月版，第5页。

2 中华人民共和国农村土地承包法，法律出版社2019年1月版，第20页。

3 中华人民共和国物权法，法律出版社2007年3月版，第24页。

4 中华人民共和国畜牧法，中国法制出版社2015年5月版，第17页。

5 中华人民共和国农民专业合作社法，法律出版社2018年1月版，第7页。

6 《遂宁市耕地撂荒的原因及对策——对遂宁市耕地撂荒情况的调查报告》

7《光明日报》，2016年11月24日，15版。

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