疫情防控视角下国际法治理机制初探

疫情防控视角下国际法治理机制初探

刘明栋 邬荣坤

大连海事大学法学院 辽宁大连 116000

摘 要：“新冠肺炎”①爆发以来，引起了国际社会的广泛关注，在全球范围内造成了极大的影响，构成了国际关注的突发公共卫生事件。为了有效遏制此类疫情以及缓解其给传染病防控带来的的冲击，应当以人类命运共同体为理论内涵，以全球治理为路径，建立国际法治理机制。重大公共卫生事件的国际法治理机制是人类命运共同体的具体实践,在此次疫情防控中，充分体现了以WHO、主权国家和非政府组织为参与主体，以《世界卫生组织法》、《国际卫生条例》为国际法基础的全球治理机制。

关键词：疫情防控；国际法；治理机制

Governance Mechanism of International Law From the Perspective of "COVID-19" Prevention and Control

Liu Mingdong Wu Rongkun

Abstract:Since the outbreak of "COVID-19" , it has caused widespread concern in the international community, caused a great impact on the global scale, and constituted a public health emergency of international concern. In order to effectively contain such outbreaks and mitigate their impact on the prevention and control of infectious diseases, it is necessary to establish a governance mechanism based on international law with a community of Shared future for mankind as the theoretical connotation and global governance as the path. The international governance mechanism for major public health events is a concrete practice of building a community of Shared future for mankind. In the prevention and control of this outbreak, the global governance mechanism with the WHO, sovereign states and NGOs as the main participants and the law of the world health organization and the international health regulations as the basis of international law has been fully demonstrated.

KeyWords:COVID-19;International law;Governance mechanism

一、理论内涵

因为全球化的进程加快了传染病的全球性传播，从而使得每一个国家不能独善其身。目前，新冠肺炎已经造成全球性范围的感染风险。2020年，北京时间1月31日，世界卫生组织突发事件委员会第三次召开会议，宣布此次新冠肺炎构成国际关注的突发公共卫生事件。随后，世界卫生组织认为，新冠肺炎具有“大流行”的趋势。传染病全球化作为一种非传统因素构成人类安全的新危机,[1]对全球普遍安全造成了巨大的冲击，是国际社会目前共同面临的全球性挑战之一。

“构建人类命运共同体，要求各国在做好本国公共卫生的同时，也应就全球卫生公共产品的提供做出坚定承诺和切实行动。”[2]坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界是构建人类命运共同体的题中应有之意。[3]在疫情大流行的趋势，只有通过国际合作才能实现全球人口的普遍安全。我国在疫情防控中做出的巨大牺牲，积累了疫情防控的医疗经验，取到了备受瞩目的良好效果。在我国已经得到有效控制的前提下的，积极参与到国际医疗援助和国际合作，向其他疫情严重国家提供医疗物资和医疗人员援助，不仅是出于人道主义的要求，更是履行国际法义务的行为。但是如果没有有效的组织机构、国际法规则体系来协调参与各方利益，共同进行传染病的防控，那么重大国际卫生公共事件将不会得到有效的国际治理。

俞可平认为所谓全球治理，指的是通过约束力的国际规则解决全球性冲突，生态，人权，移民，毒品，走私，传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。[4]解决与应对以上全球性问题，需要全世界各国通力合作，不仅需要主权国家的努力，同时也离不开其他国际组织的参与，即重大国际公共卫生事件的全球治理的主体应该是多元化的。

主权国家是应对重大国际公共卫生事件国际法治理机制的主要主体。同时强调，主权国家通过世界卫生组织进行国际合作，发挥世界卫生组织的作用，建立应对重大国际公共卫生事件的合作架构。世界卫生组织以自身的优势，在政策技术，人力支持协调各方利益，发挥着不可替代的作用。在重大国际公共卫生事件的全球应对中，非政府组织也发挥着不可忽视的力量。因此，重大国际卫生公共事件，国际法治理机制应以人类命运共同体理论与全球治理为路经，不仅强调主权国家之间及国家与国际组织之间的传统国际法治理方式。同时，应发挥非政府组织的作用，从而组成重大国际公共卫生事件国际法治理机制。

二、世界卫生组织与重大国际公共卫生事件国际法治理机制

“新冠肺炎”构成重大国际公共卫生事件，成为目前国际社会的关注热点。在应对此次疫情的国际法治理机制中最突出的三个主体中，世界卫生组织在其中发挥着核心作用。

2020年,北京时间1月31日世卫组织根据《世界卫生条例》第12条赋予的职权，按照该条例规定的标准和程序，宣布确定“新冠肺炎”为构成“国际关注的突发公共卫生事件”。

根据世界卫生组织法第23条,世界卫生大会有权就有关该组织职权范围内的任何事项向各成员国做出建议。WHO总干事将根据《国际卫生条例》2005第15条的规定发布临时建议。临时建议包括事件发生的缔约国以及其他缔约国应当采取的卫生措施，其目的在于有效遏制疾病的国际传播，同时避免对国际交通的不必要干扰。此临时建议具备“软法”的性质。在面向所有国家的临时建议中，WHO提醒各国做好控制疫情的准备，加强信息共享和国际合作。除此之外，WHO明确提出：“委员会不建议根据现有资料限制任何旅行或贸易，各国必须按照《国际卫生条例》的要求，向世卫组织通报已采取的旅行措施。告诫各国应当遵守《国际卫生条例》第3条所确立的原则，不采取任何可能加剧污名或歧视的行动”。在面向国际社会发出的建议中，委员会再次强调，缔约国若采取明显干扰国际交通的额外卫生措施，则有义务在采取措施后的48小时内向WHO发送相关依据及理由。世卫组织将审查该理由，并可能要求其重新考虑其决定措施。由此可见，虽然目前新型冠状肺炎疫情被确认为“国际关注的突发公共卫生事件”，各国得以作出应对措施，但该措施仍应按照比例原则的要求，具备合理性，WHO有权予以审查。

根据《世界卫生条例》2005第43的规定，对于应对国际关注的突发公共事件，条例与缔约国本国法律以及其他应履行的国际义务并不冲突。也就是说，本次新型冠状肺炎的疫情被确定为“国际关注的突发公共卫生事件”后，各国即可以根据本国法律及国际法义务采取相关措施。该种措施可以与WHO的建议相同或具有更大程度的健康保护，但也应当符合条例要求，对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过其他合理可行限度。《世界卫生条例》2005要求，各缔约国在决定是否采取措施时，应当秉持科学的原则，在结合有关科学证据及WHO的指导和建议下作出。若采取的限制措施明显干扰国际交通，则该国应当向WHO提供支持采取措施的有关证据，WHO有权在评估后要求缔约国重新考虑其措施。

三、主权国家的国际法实践——以我国为例

（一）疫情监测与报告制度

我国恢复世界卫生组织合法席位后，积极参与WHO的工作，批准了《国际卫生条例》。2003年，我国加入“全球疫情预报与应急网络”。根据国际条约法的“有约必属”的原则，我国加入的《国际卫生条例》对我国有国际法约束力。根据其规定，成员国把信息反馈给一国的中央行机关，由中央行政机关通报报告信息，采取相应措施，从而建立国内层面的监控制度。《中华人民共和国传染病法》通过“转化”方式，将《国际卫生条例》予以适用。根据《国际卫生条例》的规定，我国建立传染病监测机制和疫情报告公布制度。2003年，国务院通过颁布《突发公共卫生事件应急条例》，进一步涵盖了《国际卫生条例》的通报对象，满足了统一高效的最低核心要求。在“新冠肺炎”被视为国际关注的突发公共卫生事件的前后，我国已经履行相关的信息通报过的国际义务，向WHO报告疫情状况和防控措施。WHO同我国主管部门保持密切联系监测疫情。

（二）入境管理和检疫机制

《国际卫生条例》规定，若采取拒绝国际旅行者、行李、货物集装箱、交通工具、物品等入境或出境，或延误入境或出境24小时以上等措施，成员国有义务在采取措施后48小时内向WHO报告相关公共卫生举措和理由。在本条例的附件中规定，成员国在机场、港口、陆路口岸应具备应对国际关注的突发公共卫生事件的机制。疫情发生后，我国国家移民管理局及时主动将掌握的人员出入境信息向海关检疫等相关部门和各地政府主管部门推送。上海海关用新版《出/入境健康申明卡》增加妨害国境卫生检疫违法行为的法律责任告知。

4. 非政府组织在全球治理中发挥重大作用

非政府组织是应对国际公共卫生事件，发挥国际法治理机制的效能中不可忽视的力量。WHO组织法鼓励与国际非政府组织互动、咨询和合作。为了支持WHO的重要功能作为国际卫生合作工作的直接和协调机关的重要功能，组织法规定WHO在从事国际卫生工作时,可以就与非政府组织和咨询和合作事项作出适当的安排。在全球卫生治理中，非政府组织发挥着重要的补充作用，

2020年1月27日，盖茨基金会向中国提供500万的紧急赠款，并在疫情防控治疗领域提供资金技术和进行相关领域的国际合作。虽然国际非政府组织是否为国际法适格者还存在着争议，但是随着国际非政府组织在此次疫情防控中发挥了不可忽视的作用，因此，不能一概排除国际非政府组织的国际法主体地位。“任何权利义务的主体均应从其所属的社会层面考察,并应根据历史的发展趋势既做出具有现实性又具有前瞻性的判断”。[5]因此，在此次疫情防控的国际法治理体制中，应将那些在国际治理中独立行为，独立承担责任的国际非政府组织，在一定条件下，有限的权利义务范围内被视为具有国际法主体资格。

五、合作与援助机制

对于疫情大流行期间加强国际合作是当务之急。《国际卫生条例》规定了缔约国之间对于技术合作、后勤支持，筹集财政资源促进承担义务。WHO应向缔约国提供包括技术和后勤在内的各种支持，同时为发展中国家提高国内应对公共安全威胁的卫生能力建设提供筹集财政资源的支持。在此次疫情防控中，缔约国之间的合作与国际卫生组织与缔约国之间的合作均已得到实践。WHO向众多国家运送医疗物资。各缔约国向疫情严重国家捐助了大量的医疗设备和物资。此外，为了确保WHO能够更好协助各国应对新冠病毒大流行疫情，WHO与联合国瑞士慈善基金会联合发起了应对基金，拓新了合作援助的方式。国际商会和WHO也开展了密切的合作，确保为全球商业提供及时信息与针对性的意见。

六、余论

（一）主权国家在国际法治理机制中的主要作用

在应对重大国际卫生公共事件的国际法机制中，虽然强调多元化主体的协商、合作应对全球公共问题。但是主权国家作为国际法主要人格者在国际社会扮演者核心角色主权国家要采取立法、司法多种形式履行国际法义务。再加入相关国际卫生条约后，每个国家有权决定条约在国内的适用形式。国际卫生条约在我国的适用方式有两种：一种是将相关国际卫生条约的规定纳入我国国内卫生法体系中；一种是国际卫生条约转化为我国国内法。《国际卫生条例》在我国的使用体现着以上两种方式的混合，“既规定国际卫生条例在国内的法律效力，又以立法的形式规定相应的法律、法规，再由行政、司法机关予以具体实施”。目前我国疫情防控体现了不同层次的立法依据：《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《最高人民法院、最高人民检察院关于妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。

（二）世界卫生组织在全球卫生事务的重要作用

前几次国际关注的突发公共卫生事件中，世界卫生组织领导下的协调一致行动，在疫情防控中发挥了重要作用。世界卫生组织的参与治理提高了国际社会对疫情防控的合作水平。“作为最大的国际卫生组织和较大的联合国专门机构之一，世界卫生组织具有基于其《世界卫生组织组织法》及其加入联合国所指定的责任来解决传染病问题的广泛责任，具有提供领导和促进国际卫生法理性和有效发展的唯一授权。”[6]通过世界卫生组织的协调作用，实现相关传染病防控的国际立法得到统一化的履行和细化。在此次疫情爆发后，，不同行业收到的冲击和影响已发了其他国际法领域对疫情防控的思考。在邮轮行业和船舶航运领域，群体性疫情防控的漏洞逐渐显现。有学者建议建议以世界卫生组织和国际海事组织联合主导的邮轮疫情应对国际合作体制，完善国际海洋法领域的疫情应对标准。因此，世界卫生组织在促进国际合作，细化、协调与卫生有关的国际法实施，弥补其他相关国际法体系疫情防控缺陷发挥着重要作用。

（三）国际非政府组织在治理机制中的辅助作用

面对严峻的疫情形势，多行为主体的配合、合作是疫情防控的有效手段。除了主权国家和国际组织（以世界卫生组织为代表）的国际法主体发挥作用，国际非政府组织所做的努力也不能被忽视。但不可否认的是国际非政府组织有着有限的国际法主体地位，在此机制中只是起着补充性的作用。“在国家政府、政府间组织与市场经济部门职能所不及的地方,包括国际非政府组织在内的第三部门已有一片自己的相对独立的空间。但由于国家政府的主导地位,国际非政府组织基本上只能发挥着发展与治理的补充性角色,处于边缘和半边缘地位”[7]。赋予国际非政府组织一定功能下的国际法主体地位，以便其发挥更大的作用。

七、结语

此次“新冠肺炎”既是对于应对突发公共卫生事件的国际法治理机制的考验，

也是实践。在全球化日益加深的今天，面对传染病等国际问题，人类早已突破国别的限制，没有任何国家可以独善其身。唯有秉承人类命运共同体的理念，倡导全球治理，各主权国家积极履行国际法义务，通力合作，世卫组织发挥协调促进监督的核心作用，同时充分发挥非政府组织的重要补充作用，才能高效的利用国际法治理机制，应对突发公共卫生事件。

注释

①“新冠肺炎”是新型冠状病毒肺炎（COVID-19）的简称。2020年2月11日WHO宣布，将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”。当地时间2020年3月11日，世界卫生组织世卫组织认为当前新冠肺炎疫情可被称为全球大流行。 

参考文献

1. 龚向前.传染病全球化与全球卫生治理[J].国际际察,2006(03):24-29.

2. 敖双红,孙婵.“一带一路”背景下中国参与全球卫生治理机制研究[J].法学论坛,2019,34(03):150-160. [3] 钟声.为实现共同繁荣携手前行[N].人民日报2017-11--6(3).

[4] 张彩霞.国际非政府组织在全球卫生治理中的作用与职能[J].经济研究导刊,2011(34):245-247.

[5] 陈颖健.公共卫生全球合作的国际法律制度研究[D].华东政法大学,2008:210.

[6]高扬.传染病防控的国际法问题研究[D].西南政法大学，2010:25.

[7]王杰、张海滨、张志洲.全球治理中的国际非政府组织[M],北京：北京大学出版社，2004.65.

作者简介：刘明栋，大连海事大学2017级硕士研究生，主要研究方向：国际法。邬荣坤，大连海事大学2018级硕士研究生，主要研究方向：海商法。