关于加强政府投资项目监管工作的思考

关于加强政府投资项目监管工作的思考

朱卿卿

武汉市公共资源交易监督管理局 湖北省武汉市 430012

摘要：政府投资项目中，政府为了更直接地了解项目的运作以及收益情况，往往指定出资代表参股政府投资项目、与社会资本共同出资设立项目公司，以便更好地实现知情权，政府方出资代表作为国有小股东，对政府投资项目财务监管存在困难。笔者结合工作实际，对其在从事政府方出资代表委派的财务监管工作中遇到的问题进行分析，并提出针对性对策建议，以期为相关工作提供借鉴。

关键词：政府投资项目；项目监管；问题与对策

1、加强政府投资项目监管工作必要性

为有效防控隐性债务风险，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，政府部门在公共服务领域积极推广运用政府和社会资本合作模式，引入社会力量参与公共基础设施建设、提供公共服务。为了进一步获取政府投资项目的运营决策权、资金监管权、财务知情权、收益分配权等，政府部门往往让政府平台公司、国有控股企业以政府方出资代表的身份参与到政府投资项目中。政府方出资代表作为参股方，通过委派财务监管人员的方式，对政府投资项目实施财务监管。加强政府方出资代表对政府投资项目的财务监管，是实施政府投资项目的必要措施，是项目公司提供高效率、高质量公共服务的有力保证，是推进政府投资项目规范发展的重要举措，是保证基础设施建设项目可持续运转、保证政府投资项目公司规范运作的重要基础。

2、政府投资项目建设阶段问题分析

2.1前期决策不够科学

首先，前期决策制定过程中存在着缺乏科学论证、民主监督、法律l理念以及责任意识薄弱的问题。很多政府部门投资的项目在未经过严格法律程序审核以及可行性研究的情况下开工建设，增加了工程项目后期管理工作的难度。其次，工程前期决策过程中地方行政手段介入过多，导致工程项目不管是建设规模、功能定位还是资金来源等各方面都在未经相关专家论证和部门审核的情况下启动。为了实现所谓的建设效率，工程项目立项建设前期主要以简单笼统的会议纪要为主，对整个工程项目建设的顺利进行埋下了巨大的隐患。

2.2设计控制缺乏严谨

根据相关调查研究发现，工程项目的造价比例为工程设计阶段占30%-70%，而工程建设阶段则只占到5%-30%，这一研究数据也进一步表面，工程项目策划立项以及规划设计阶段是工程造价控制的关键环节。然而由于很多地方行政单位处于工程设计方案美观性与安全性等各方面考虑，忽略了工程设计方案工程量与工程造价成本匹配的重要性，只是简单的将工程造价控制的重点放在了工程建设阶段，最终导致工程项目因为前期造价管理不到位，而出现了工程造价大幅度攀升的问题。

2.3招投标监管难以全面

（1）第三方招标代理机构以及造价咨询机构在提供工程造价服务时承担的经济责任违约成本过低。由于我国尚未建立完善的赔偿与回避机制，再加上工程造价从业人员的综合素质普遍偏低，所以导致很多工程项目招标预算编制过程中都出现了漏算、误算等问题。（2）工程项目建设单位为了达到规避法定施工招标的目的，采取了肢解工程招标、化整为零的工程项目招标方式，将工程项目投标人拆分为若干个小项目，然后通过签订远低于招标政策起点的小额事故合同的方式，完成工程项目的招投标工作，违背了工程项目招标的公开性和公平性原则，增加了后期工程项目监管工作的难度。（3）工程项目实际承包人采取的联营、合并以及组团等投标方式，在工程项目投标过程中相互出借企业资质参与工程项目的串标、陪标，最终不论哪家企业中标，各方都能保证自身利益不受损失。再加上在这一过程中工程项目的承建单位为同一承包人，也在一定程度上增加了工程招投标暗箱操作现象发生的几率。

2.4施工阶段现场监管不够到位

（1）一些施工单位质量安全责任意识薄弱，为追求降本追利，不按设计文件、国家规范和技术标准、规程等相关规定施工，人为弄虚作假、偷工减料，造成存有一定质量隐患；有些项目，监理人员未持证上岗，且未严格执行旁站、巡视制度，未起到应有的监理作用。（2）有的工程设计变更、隐蔽工程等缺少影像记录、会议研究、佐证材料和完整齐全的签证手续，有的工程业代及现场监理只签量，而无具体附图及说明，现场签证内容失实；（3）实施的零星工程项目繁杂、金额大小不一、组织实施形式不规范，如：有的没有造价单位签章的工程量清单和预算、有的没有设计单位签章的施工图纸，有的没有完整的施工协议和规范的付款手续。

2.5建设资金把关不够严格

经过深入调查发现，很多工程项目建设过程中都存在着行政人员过度注重工程建设而忽略施工管理的现象，再加上工程项目建设中的专业技术人员大多都是临时抽调或者临时聘用人员，管理技术力量薄弱的问题，不仅严重影响了工程项目建设的质量和效率，而且对施工企业经济效益的提升产生了不利影响。另外，工程项目建设过程中过于依赖工程监理单位，如果监理人员在工程监理过程中未能严格按照要求履行其监理职责的话，必然会出现施工企业随意变更工程设计，导致工程造价无法有效控制的问题出现。

3、完善政府方出资代表对政府投资项目进行财务监管的对策建议

3.1政府方出资代表应正确理解政府投资项目及其监管

政府采用PPP模式的目的在于利用社会资本的资金、技术与管理优势，来改善公共服务的提供效率，规范的政府投资项目应由社会资本负责投资、建设、运营并承担相应风险。社会资本在项目公司中应保持治理结构中的控制地位，对于项目公司的投融资及运营管理等事项，社会资本方应有绝对的话语权。政府参股政府投资项目不是为了获得收资回报，而是凭借股东身份和权利对项目公司运营实施监管。政府方出资代表作为小股东，对项目的知情权、监管权应按政府投资项目合同、项目公司章程等规定履行，不应该对项目具有实际上的控制及管理权力。

3.2政府方出资代表应深刻认识政府投资项目财务监管的重要性

政府方出资代表应认识到，加强对政府投资项目财务监管，是十分重的。一是监督项目资金的专款专用，可防止发生作为控股方的中选社会资本抽逃或挪用资金等情形，确保项目顺利推进；二是督促项目降低全生命周期成本，提高运营效率，能促进项目的创新和竞争；三是监管财务报表的真实性，配合政府对项目绩效考核、定价调价，可以节约财政总支出；四是督导项目财务工作，配合实施机构、财政、审计等部门，规范项目运营管理，获取项目分红，实现了国有资产保值增值。

3.3完善政府方出资代表对政府投资项目财务监管的制度安排

笔者认为，有关政府方出资代表对政府投资项目进行财务监管的制度安排，应在政府投资项目合同、项目公司章程等文件中予以明确，如规范政府方出资代表对财务监管人员的派遣方式，明确政府方出资代表对项目资金、运营成本、特殊专用账户等的监管职责，派遣财务监管人员的监管内容、监管方式，社会资本方的配合监管义务，以及在政府方参股的情况下，约定财务监管人员规避利益导向的措施等等。

3.4政府方出资代表应积极参与政府投资项目的财务监管

政府方出资代表应利用派遣财务监管人员等多种方式切实参与政府投资项目的财务监管，帮助项目公司提高财务管理水平，规范财务运作，减少不必要的财务支出，提高项目公司经济效益。政府方出资代表应制订针对项目建设及日常经营财务行为的监管制度，在不影响社会资本工作与项目运作的前提下，对社会资本的资金运作与管理进行有效监督。政府方出资代表应积极获取政府投资项目财务及非财务信息，加强与社会资本方、实施机构、财政、审计等部门的协调，促进项目规范运作，保障项目健康、稳定的运行。

结束语

政府作为项目投资的主体，应管好、用好政府资金，各部门应切实履职，运用信息化手段分类制订项目策划、立项决策、运行监管、资金拨付、绩效评估等环节的制度和流程，规范实施政府投资项目，实行全过程跟踪审计与问责，确保项目资金使用安全、规范。

参考文献

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