新土地管理法背景下征地区片综合地价的理论探索

新土地管理法背景下征地区片综合地价的理论探索

欧珩

身份证号码： 45022119831129****

摘要：在新土地管理法背景下，制定征地区片综合地价将简化征地程序，提高征地效率，保护农村集体和被征地农民的利益。论文提出了征地区片综合地价的调整思路，明确了征地区片的调整和区片地价的具体测算方法，对其他地区制定征地区片综合地价具有借鉴作用。

关键词：新土地管理法；征地区片综合地价；理论

引言

征地区片综合地价包括土地补偿费和人员安置补助费，总体上依据原自然资源部征地区片综合地价测算指导性意见的测算方式方法，先划定片区，再测算地价。测算过程中遵循以下原则：一是区片划分相对一致原则，确保区片的边界和与镇街级行政界线一致；二是同地同价原则，同一区片内价格一致；三是协调平衡与前瞻性相结合原则，在与现行政策相衔接的同时保证补偿水平适度提高；四是定性与定量分析相结合原则，确保数据和结果的科学性、合理性和可操作性；五是维护被征地农民合法权益原则，将维护失地农民的权益作为测算工作的基本要求。

1征地区片综合地价研究简况

目前学术界对于征地区片综合地价的研究尚处于起步阶段。关于征地区片综合地价的内涵，国内学者侧重于其价格构成分析，认为征地区片综合地价主要由农用地质量价格、社会保障价格、粮食安全价格和生态安全价格组成，这符合农用地的价值内涵。在评价征地区片综合地价上，学者们有共识也有分歧。学者们认为征地区片综合地价具有提高征地补偿、实现同地同价、维护失地农民权利、提高制度运行效率和严谨性的优点。同时，有学者通过实地调研，得出征地区片综合地价存在土地补偿与安置补偿费比例难以明细、区片层级过多级差过大、地方政府和农民不满“不同地同价”等问题。也有学者从制度创新角度出发，指出征地区片综合地价存在混淆土地真实价格、有效性存疑、与原征地补偿制度难兼容和与宏观经济制度相悖等问题。区片划分和区片价测是制定区片综合地价的两个步骤。关于征地区片综合地价的分区和测算，学者们运用的方法并不统一，采用叠加法、集对分析法、因素定级法、工业基准地价剥离法、社会保障法和收益还原加权法的都有。学者们还对测算结果进行了分析讨论，认为部分地区存在分区过细的现象，以及土地增值收益分配是征地区片综合地价测算的关键。

2征地区片综合地价调整方法

2.1缩小征地范围

缩小征地范围，限制和收缩了国家土地征收权利，体现了权利平等保护的基本理念，新修正《土地管理法》新增的第45条，对于征地目的、征地范围进行了明确。首先，明确提出征地的目的是为了公共利益的需要，因此不以公共利益为目的的用地不能再采用征收方式，比如规划区范围外的商业用地、工业用地。其次，进一步明确公共利益用地的范围为包括政府组织实施基础设施建设、公共事业、规划区内成片开发建设等六种情形。对国家土地征收权的收缩意味着集体土地权利的扩张，在新修正《土地管理法》中规定农村集体建设用地可以入市，这是试点探索中前所未有的改革高度，这是对农村土地基本制度实质性的改革，重新调整了城乡土地关系。

2.2征地区片同地同价，保证补偿的公平性

征地补偿研究的另一个焦点问题是补偿价格（标准）和测算方法。由于我国农地缺乏市场，虽然近几年实施了经营权流转，但相比“征收”这种包含所有权转移的土地交换方式，流转价格还是与土地市场价格差异巨大。所以在政策方面，国家一直是按“原用途”的价值乘以一定的倍数来确定标准，国内外对征地补偿价格的测算还未出现学界或政府认可的方法。由于国外土地所有权多为私有且交易市场较完善，因此多基于替代原理，运用市场比较法测算征地补偿中的市场价值。而在我国，由于城乡二元体制下缺乏农村土地所有权交易市场，多数学者以马克思主义地价理论和预期收益理论为依据，认为土地价格的实质是地租的资本化，因此可用收益还原法对市场价值进行测算。此外，也有学者运用地价折中法、地价构成法等方法对补偿价格进行测算；另一方面，由于以社会价值、生态价值为主的非市场价值较难用货币衡量，目前学界主要就如何测算这类非市场价值进行了探讨，可以用“影子价格法”测算土地的社会保障价值（即养老保险、就业保障、医疗保险价值之和），同时可用替代法测算土地的社会稳定价值（耕地占用税、新增建设用地有偿使用税、耕地开垦费和新菜地建设开发基金之和，或再加安置补助费）。至于土地的生态价值，学者多用基于假设市场的条件价值评估法（CVM）测算。但通过实证研究发现用此方法测算土地非市场价值存在一些弊端，即该方法通过模拟假想市场，用意愿支出或接受价格来衡量农地价值的过程中可能会受被调查者支付能力和主观因素的影响，导致测算结果低于真正的价值；另一种观点考虑了土地发展权，认为测算征地补偿价格时应体现土地发展权的价值，而剩余法较能体现农民对土地增值收益的获取权利，因而采用剩余法从集体建设用地所有权价格中剥离土地开发费、相关税费等测算基于土地发展权的征地补偿价格是较为合理的。从以上研究来看，由于对征地补偿的内涵没有确立一个统一的认识，补偿价格测算方法也是“散乱”的，各有各的道理，没有形成系统的研究成果或统一的方法。这与现实中国家征地补偿政策一直变化，但没有找到可以持久解决征地补偿问题的实践探索也是吻合的。

2.3完善争议裁决机制和执行机制

为化解征地中的矛盾，建立起了民主协商制度，但是即使有协商制度也会出现协商不成的情况，农民和集体除了对补偿不满意，也可能会对征地的公益性产生质疑。原来《土地管理法实施条例》规定征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。新法修改后要求对争议裁决机制和执行机制进行相应的调整和完善，既要维护被征地权利人的合法权利，也要维护公共利益。

2.4在一定程度上考虑了土地的预期增值

农用地经征收后常常会因土地用途的改变而产生巨大的增值收益，但失地农民基本被排除在土地增值收益分配之外，这引发了许多失地农民的强烈不满。新征地补偿标准虽然没有明确对土地增值收益进行分配，但其实征地区片综合地价蕴含着对土地增值收益的部分分配。制定区片综合地价要考虑土地区位，土地区位条件主要考虑距中心城区距离、距离其他重要城镇距离、交通设施通达程度和基础设施配套完善程度等，与这些因素呈正相关越高的土地其潜在价值越高，因此，将这些因素纳入考虑而制定出来的征地区片综合地价，是包涵了部分潜在价值的，其在一定程度上考虑了土地的预期增值。

结束语

完美的制度只是虚幻的存在，只有适合自己的制度才是最佳可行的。征地区片综合地价作为新一轮征地制度改革的强制性制度创新，是在我国征地制度大框架下的积极调整，虽然它可能存在一些不足，但这都是可以解决的问题。管理者在实施时，尽量按照原则上为了失地农民、方式上靠拢市场化，紧跟国家改革的步伐，行动要跟上决策。考虑到征地数据、地价数据和农地各方面数据的可获得性，并提出了建议，为使研究更加完善，应该更进一步进行测算和实证分析。征地区片综合地价作为一个较新的概念，相关的研究还比较少，相信在不久的将来这方面的研究会逐渐涌现，为完善我国征地补偿制度提供更多的参考和建议。

参考文献

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[2]许传刚.谈征地区片综合地价调整的必要性[J].国土资源,2018，（2）：47-49.

[3]孙立峰.解读区片综合地价在土地管理工作中的“得”与“失”[J].国土资源,2019，（9）：43-45.