棚户区改造的战略意义、难点与对策

棚户区改造的战略意义、难点与对策

孟小毅

七台河市棚户区改造工程服务中心 黑龙江 七台河 15463

摘要：棚户区改造是一项民生工程，可以帮助棚户区居民改善居住条件，优化居住环境。棚户区改造也是打破城乡二元结构的重要举措，可以促进城市形象的提升，优化和完善城市功能。同时，棚户区改造有利于解决“三农”问题，实现农村振兴的战略目标。

关键词：棚户区改造；难点；创新；对策；

棚户区改造，是我国保障性安居工程的重要内容之一，不仅有利于改善民生，还有利于完善城市功能的客观要求和促进经济社会的协调发展。目前，我国棚户区改造存在着拆迁难度大、资金缺口大等问题。下一步，应坚持依法拆迁，加大政策扶持力度，疏解社会矛盾；创新融资渠道，引入社会资本；创新规划方式，着力构建和谐社会空间。

一、棚户区改造的战略意义

1.加强推进社会建设的重大工程。党的十八大报告中明确提出，社会建设要与经济建设同步发展，而加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。棚户区改造首先是我国解决群众住房困难的重要渠道，是住房保障的形式之一，为此棚户区改造的有力推进将完善我国住房保障体系。另一方面，在现阶段我国政府已有较强经济能力的时候加快推进棚户区改造，也是充分吸取拉美国家和印度让贫民窟坐大成为城市发展肿瘤、扼杀城市发展活力、激化社会分化、最终陷入中等收入陷阱的经验教训。通过大力推进棚户区改造，把贫民窟消灭在萌芽、不留发展死角、让所有人民共享发展成果，有效解决城市内部的二元矛盾，为实现社会和谐与包容性增长奠定坚实的基础。

2.拉动超过数十万亿的投资。在当前世界经济复苏缓慢及我国经济增长传统动力减弱的背景下，棚户区改造形成的投资将成为我国经济增长的重要新动力之一。考虑到棚户区改造与房地产业密切相关，而房地产业链长且波及面广，房地产业对金融保险业、建筑业、机械工业、电器机械、电子及通信设备制造业等４０多个产业有着显著带动效应。

3.加快推进我国新型城镇化进程。新型城镇化战略的核心是以人为本，棚户区改造正是以人为本的新型城镇化的具体体现。据调查，在各类棚户区的居民中，中低收入家庭比例高，下岗失业和退休职工、外来务工人员相对集中。实施棚户区改造，有利于加快解决上述家庭的住房困难，实现了"住有所居"的住房政策目标，也降低了城市定居生活成本，有效解决人口城镇化率滞后和城市内部二元矛盾问题。

4.加速释放国内需求。棚户区改造在有效改善中低收入居民住房条件和增加其就业机会的同时，激发中低收入群体对家电、家居用品、电子及通信设备等家居生活用品的需求，部分解决一些产业的产能过剩问题，为争取这些产业升级转型争取时间。

5.改善房地产供需结构，平滑房地产市场下行冲击。棚户区改造将有助于房地产去库存。一方面，当前房地产的供给规模总体上已超过需求规模，特别是二三线城市，房地产去库存压力较大。另一方面，棚户区的中低收入群体改善住房条件愿望强烈但购买普通商品房支付能力不足。棚户区改造能够较好地解决这一矛盾。

二、棚户区改造的难点

1.政策依据不完善。在进行城市棚户区改造工作中，即便政府部门下发了相关政策文件，对棚户区给出了明确的界定，但因为不同地区的实际情况存在一定的差异，在棚户区改造中执行者对于具体改造范围的界定和理解较为模糊，导致棚户区改造并未存在一个标准的可执行的操作规程。

2.规划落实难度大。在城市的规划布局过程中已经针对棚户区改造的土地性质进行了非常明确的规定，因为城市棚户区改造涉及到的成本较高，为更好的确保最终收益和投资的平衡性，一部分房地产企业往往会在开发改造时选择优质地块，尽可能提升土地价值，然而在这一过程中常常没有重视附近环境以及居民区的协调度，可能会对城市整体规划布局带来一定影响，和最初拟定的棚户区改造计划存在出入。

3.缺少改造资金支持。棚户区改造工作往往会由于资金缺乏而造成整个工程项目难以有序推进，所以必须要始终坚持从大局出发，以稳步推进城市建设发展为基本思想，给予更多的政策优惠和支持，积极进行招商引资，通过引进社会资本参与及发行棚户区改造专项债券拓展融资渠道。同时，过去的棚户区改造由于管理成本较多且相应的审批流程较为复杂，从棚户区改造项目的计划到最终落实，需要依靠很多部门与单位进行审批，这也会影响到改造项目的有序推进。

4.居民安置难度性大。棚户区改造关系到城市居民的住房需求保障、公共利益保障等相关问题，很多时候城市棚户区改造工程都会因为拆迁问题而受到影响，让其难以达到预期目标，导致整个工程项目不能够顺利推进，甚至中途搁置。加之涉及到拆迁的相关政策法规还不是非常完善，公民的法律意识薄弱，在拆迁过程中很容易出现纠纷和矛盾。一些拆迁“钉子户”对拆迁补偿抱有不切实际的过高期望，索要巨额赔偿，同时由于对政策理解具有偏差，双方在拆迁方式、合同内容等方面并未达成一致，这些都会影响到棚户区改造工作的开展。

三、加强与完善棚户区改造的对策

1.进一步做好中央政府的顶层制度设计。目前中央政府从两个方面进行了积极的探索。一方面是积极推进棚户区改造模式创新。另一方面积极推进融资机制创新，发挥开发性金融支持作用。如鼓励国家开发银行和农业发展银行发行专项建设债券，利用专项建设债券筹集资金建立专项建设基金。

2. 鼓励与支持地方政府创新实践。在中央政府的宏观指导下，地方政府应该积极自主创新探索。创新实践都在不断丰富制度设计的可能性，各级政府主管部门应加快经验总结，积极推广先进经验和鼓励更加创新探索。

3.大胆推进棚改融资机制的创新。未来无论是棚户区改造还是配套基础设施建设，都需要有巨额资金投资支持。从中央与地方政府的创新实践来看，前期创新的重点在于融资机制方面，但这与巨大的棚改资金需求相比，仍需要加快打造独立、高效、低成本的融资平台。通过国家信用担保等途径增强融资平台在资本一级市场与二级市场的资金融资能力，为国家开发银行、棚户区改造实施主体等提供可持续的低成本的贷款或资金来源。

4.加强ＰＰＰ模式在棚户区改造中的应用。ＰＰＰ是公私合营的简称，强调政府与社会资本利益共享、风险共担、优势互补。国外实践表明，ＰＰＰ模式在棚户区改造中不仅可行，而且发挥着重要作用。

5.进一步完善棚改的监管工作。针对我国棚改过程存在的问题，政府应加强棚改监管制度建设与执行，特别要加强对棚改整个流程的监管制度设计。在完善监管制度的同时，要加强监管方式的创新，采取实施主体内部自我监管、社会监管和政府审计监管相结合的多元化监管方式。特别是采取货币化安置的新棚改思路后，要对棚改涉及到的相关信息及时向社会进行公布，确保信息的透明化，通过引入社会主体来加强监管，提高监管效率，降低监管成本。这不仅是和谐社会需要，也是运用ＰＰＰ模式的前提条件之一。

6.加快棚户区改造立法工作。棚户区改造规模空前，涉及面广，牵涉利益复杂，但目前主要依靠行政命令等方式加以推进，与我国依法治国理念仍有较大的差距。既然棚改一部分已纳入住房保障体系，就首先要加快住房保障法规的制定。更广泛角度上，棚改不仅仅是住房保障，其实是一个城市更新的系统工程，政府应该进行棚户区改造的专项立法工作。一方面为棚户区推进提供法律依据，另一方面给予参与棚改的社会资本等提供法律保证，确保其收益的可持续性，才能更好地为社会资本参与创造良好的法治环境。

总之，棚户区改造工作的开展应当结合城市建设发展的具体情况，对棚户区的实际情况进行全面分析研究，制定科学的工作规划，进一步促进城市竞争力和城市形象的提升，从而真正确保城市现代化建设目标的实现。

参考文献：

[1]张凤.棚户区改造的战略意义、难点与对策研究.2018.

[2]刘侠香.浅谈棚户区改造的战略意义、难点与对策.2018.