论我国土地储备融资的政策变革和模式创新

论我国土地储备融资的政策变革和模式创新

宋会祥

沂南县自然资源和规划局， 山东 沂南 276300

摘要：长期以来，土地储备机构遭受低效率和高成本的困扰，为了维持持续的运营，其凭借垄断地位进行大规模债务融资，并不断推高土地出让价格，导致债务风险的积聚和房地产市场的价格泡沫。要扭转这一被动局面，需要对土地储备机构的业务模式进行调整，克服其垄断惰性，激励其成本控制和效率追求。但是，土地储备机构作为地方政府下设的事业单位，自有资金并不充裕，其运营所需资金主要需要依靠融资取得，融资模式对土地储备机构的业务模式构成重要约束。因此，只有创新土地储备机构的融资模式，优化融资结构，才能实现其业务模式的改善，有效防范其债务风险，降低土地储备成本，实现有效率的和不制造房地产价格泡沫的长期稳健经营。

关键词：土地储备；政策变革；模式创新

1土地储备机构的融资需求及国家相关政策的变革

长期以来，土地储备机构坚持先行置换原土地权利人的全部权益，将原土地权利人排除于土地增值收益分享之外，这主要是因为其垄断地位使得其具有强大的债务融资能力。因为，债务融资能力与定价能力成正相关关系，定价能力越强，债务融资能力也越强，所以，定价能力强大的经营者能够保持更为积极的债务结构。而拥有双边垄断地位的土地储备机构往往被银行等金融机构视为定价能力的顶峰，这使其具有高负债融资的诱人激励。

虽然银行等金融机构青睐土地储备机构的双边垄断地位，但是土地储备机构的高负债融资也并非全无风险。土地储备机构高负债融资的风险主要来自以下三个方面：

首先，土地收储成本上升或者出让价格下降都会挤压土地储备的收益空间。一方面，当土地收储成本上升时，如征地难度增大，被迫提高拆迁补偿标准，或“七通一平”的土地整理成本上升，在土地出让价格不变的前提下，收储环节带给土地储备机构的垄断收益减少，甚至趋向于消失。另一方面，如果房屋需求下降，则房屋销售价格随之下降，而房屋销售价格下降将减弱开发商的购地意愿，土地储备机构就会面临下调土地出让价格的压力，若其不下调土地出让价格，则会面临土地需求锐减的压力。下调土地出让价格或土地需求锐减都将压缩土地储备机构的卖方垄断收益，甚至使之趋于消失。事实上，土地储备机构的土地出让价格与其收储土地的成本之间存在联动关系。土地储备机构在土地出让环节所取得的高额垄断利润很容易在土地收储环节激发原土地权利人漫天要价，从而增加收储土地的难度和成本。

其次，土地储备机构作为垄断经营者难以控制经营成本的上升。根据 Leibenstein 的 X- 效率理论，垄断经营者都难免产生管理松弛、资源浪费、人员懈怠等低效率现象。土地储备机构作为垄断经营者具有管理效率上的劣势，其经营成本不断攀升是难以避免的趋势。

最后，虽然土地储备机构可以利用其垄断地位提高土地出让价格，但过高的土地出让价格会传导为房屋销售价格的飙升，转而引发国家抑制房价过快上涨的调控政策。

总之，土地储备机构的高额垄断利润并不具有长期的可持续性，在一段时间的土地出让价格上升后，土地储备机构就会面临土地收储成本上升、管理成本上升和宏观调控的三重压力。如果其负债水平过高，就有可能造成债务违约的金融风险。

2土地储备融资方式选择的对策建议

2.1内部融资和外部融资方式相结合

在利用土地储备进行融资时,有几种常见的融资方式,内部融资方式有财政拨款、国有土地收益基金以及土地储备证券,外部融资方式包括了银行贷款、信托和保险等,但是这些融资方式各有利弊,内部融资主要面临的问题是融资能力不足,通过这种方式获得的资金量较小,外部融资虽然获得资金的能力更强,但所承受的风险也更大,而且容易受到产权问题的制约,所以仅仅采用单一的融资方式不利于土地储备过程中资金的获取,应多种方式并行降低风险或是将内外部融资方式结合起来使用。比如说,在土地储备的开发和收购阶段,可以将财政拨款作为主要的资金来源,因为这时一些外部融资方式会受限于产权而无法进行,财政拨款可以保证初期工作的正常开展,在土地开发完成后,就可以发行土地债券聚集社会上的闲散资金,或将土地储备质押给银行取得贷款。

2.2提前做好预测和规划

各种融资方式各有特点,包括所存在的风险以及融资时间和偿还时间,土地储备融资方式在选择时不能盲目,应该根据城市土地和发展的规划进行合理的选择,同时也要做好房地产市场和金融市场的预测,以此作为融资方式选择的依据。具体来说,土地储备融资所要筹措的资金数额是比较大的,而且所筹集到的资金使用周期也比较长,在这种情况下,银行贷款实际上是一个比较好的选择,也是大部分土地储备机构所采用的方式,但是银行贷款的劣势在于流程比较复杂,所需时间长,那么在地方急需资金是就不适用,这时就可以考虑手续简单灵活的信托融资。另外,对于房地产市场需求的预测也是必不可少的,如果市场比较低迷,土地价格压得比较低,土地储备机构在选择融资方式时就要着重考虑能否在规定时间内融资债务偿还上,要尽量选择那些对于资金回笼要求不高的方式。

2.3创新融资方式,引入社会资本

当前各地土地储备机构在选择融资方式是普遍的墨守成规、因循守旧,虽然采用传统方式可以在一定程度上降低融资风险,但是融资效率一般来说是比较低的,因此在条件允许的情况下,土地储备机构应创新融资方式,提高融资活力。目前政府在融资时是由金融机构提供资金而政府将储备土地作为抵押,政府可以考虑与金融机构合作,共同建立起一个土地储备基金,这样一来就不再只是金融机构提供资金了,而是可以利用金融机构的号召力聚集社会资本满足土地储备过程中资金需求,筹集到的资金更多。采用这种创新的融资方式也要考虑到其中的风险,在选择合作的金融机构时要谨慎,并且建立起相配套的监管制度,确保土地储备基金运转的规范化,在此基础上筹集社会资本,提高融资效率。

2.4土地出让制度的合理化

要使土地出让制度合理化，通过建立较为科学的土地供应计划，把土地资源中储 备和出让部分划分到与房地产市场有重要联系中去，认真地落实土地的储备计划工作,让土地先关政策与宏观调控一起发挥作用。其中审计部门、建设部门、监察部门、规划部门以及财政部门中负责人要组建成一支土地储备的管理队伍,并且该队伍隶属于政府土地储备的宏观协调和指导部门中。

2.5转变投融资方式，形成多元化投资模式

根据一些经济发达国家的具体经验来看，他们的土地储备主要由当地政府负责。而一些购买和相关开发的行为由独立的公营或公私合营单位进行。所以这样可以有助于土地储备的公平性和高效性。我们国家的土地储备机构主要是授权于政府部门,并且由政府部门监督和管理开展土地资产的运营和开放工作。因此，转变投融资方式，政府要简政放权，建设服务型政府，减少政府部门对土地的抵押经营与土地扩张管理，进一步理清土地储备机构与政府部门的内在联系与工作分工情况,从而有效地建立政府部门与土地储备部门的委托和代理关系。

结语

对于我国土地储备机构而言，改变简单粗放的融资模式，创新融资渠道，优化融资结构，避免债务风险是保持长期稳健经营的必然要求。与债务融资模式相比，私募股权基金的融资模式具有更强的稳健性，土地储备机构引入私募股权基金的融资模式，不仅可以拓宽其融资渠道，增加其资金来源的多样性，还可以有效降低其债务风险，减少土地收储过程中的利益冲突，符合国家控制土地储备债务风险和调控房地产价格的双重政策目标。

参考文献

[1]罗剑朝,庸晖,庞玺成.农地抵押融资运行模式国际比较及其启示[J].中国农村经济，2015(03)

[2]惠献波.农村土地经营权抵押融资风险评价[J].价格理论与实践，2015(07)