城市规划与土地利用规划衔接问题探讨

城市规划与土地利用规划衔接问题探讨

罗媛丽

广西兴之地建设工程有限公司 广西 南宁市 530000

摘要：随着社会经济发展，城镇化进程加快，有限土地资源合理配置的作用越来越凸显。合理规划土地资源，进一步缓解配置土地资源和城市发展的矛盾急需解决。当务之急是调节好城市规划与土地利用规划之间不匹配的问题。在新型城镇化背景下，本文主要对土地资源配置过程中城市总体规划与土地利用总体规划衔接情况进行分析，研究两规衔接问题，制定一系列的应对措施。

关键词：城市规划；土地规划；衔接

引言

随着城镇化发展进程的加快，城市边界逐渐扩张，如何合理的利用有限的土地资源，促进城市总体规划与土地利用总体规划之间的衔接，成为了推动新型城镇化的关键因素。因而，为进一步合理的利用土地资源就需要在编制总体规划的过程中，充分发挥出城市总体规划对土地利用总体规划的调控作用，并结合二者的关系进行协调，从而提升土地利用率，优化土地资源配置。

1城市总体规划与土地利用总体规划在资源配置方面的关系

城市总体规划主要是整体规划，是在城镇规划的指导下，对城市空间结构、经济结构、社会结构进行规划，是城市发展蓝图。主要内容为确定城市性质、规模和发展方向，满足人口需求、城市发展的需求下，协调并合理划分城镇层次，合理确定城市土地布局，是城市建设的综合部署和具体安排。在土地资源配置方面，通过协调各类用地需求与规模布局关系，满足城市的用地需求，并进一步对城市建设的流线管理进行协调，从而推进城市的发展。

而土地利用总体规划则是属于宏观土地利用规划，对辖区内土地的开发、利用、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。主要内容为在特定区域内根据社会经济发展的需求，结合自然、社会、经济等条件，统筹规划区域内土地的开发、利用、治理、保护，是国家实行土地用途管制的基础。在土地资源配置方面，通过用途管制和合理布局，限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，严控建设用地增量，合理配置土地资源，对耕地实行特殊保护。

在土地资源配置方面，从二者的关系来说，土地利用总体规划与城市总体规划在空间规划的地位上具有一定的从属关系。就前者来说，其更具全面性，是对行政区域内全部土地的利用与布局进行统筹安排与规划的过程；而后者则具有一定的局部性，更着重对规划范围内建成区建设用地进行规划与布局安排。

2城市规划与土地利用规划不协调的主要表现

2.1规划编制制度不合理、规划不科学

在开展城市规划与土地利用规划的过程中，现行制度存在多处不合理的地方，并且缺乏一系列相关的发展规划支撑。

城市规划是综合全面的研究城市性质、规模和布局形态，按城市发展的客观规律编制，从发展需求出发，侧重城市发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市用地规模和布局，缺乏土地资源全域配置考虑。地方政府在开展城市总体规划的工作时，往往不能够将土地利用总体规划的整体布局纳入城市规划考虑的范围内，这样一来，很不利于两者之间的协调。

现阶段的土地利用总体规划还存在整体性不强的特点，土地利用规划侧重划定城市规模边界、分配新增建设用地指标、保护耕地，就城市总体发展来说目标太单一，在单一目标和发展经济的综合目标之间。地方政府往往更偏向于发展经济，划定的城市规模边界缺乏合理性，忽视耕地保护、生态治理。

土地利用总体规划编制过程中，地方政府通常会忽略对耕地保护、生态环境治理的重视，更重视以经济发展需求对进行土地资源进行配置，这与土地可持续发展理念相悖。土地利用总体规划与经济社会发展规划相衔接的过程中，应注重资源环境保护，做好统筹计划，在资源保护的前提下合理安排各地类规模和布局。规划制定过程中，应重视资源环境保护工作的制度保障，将发展与保护、治理放在一起，同步推进。

2.2规划实施监管制度不健全，监管不到位

城镇化建设进程加快的情况下，城市总体规划在实施过程中由于监管制度不健全、地方政府监管力度不足等原因，造成建设用地布局未能达到预期效果，用地不够集约节约。尤其在项目开始施工建设之后，未按照相关部门之前指定的规划方案实施，相关建设方缺乏节约和集约利用土地资源的意识，导致在规划及实际建设过程中出现土地资源浪费现象。此外，在经济利益的诱惑下，不合理修改规划用途、规划指标，造成规划的权威性受到冲击的情况屡见不鲜，规划实施监管部门没有起到有效的监督管理作用。

土地利用总体规划实施过程中，由于土地的有限性、稀缺性，土地出让金作为近年财政收入主要来源之一，地方政府作为地理的经济利益主体，极易发生不重视用地合理布局允许不符合产业布局、规划用途的项目修改规划的现象。在特定审批权限下，仍然存在建设项目选址占用基本农田时，地方政府可以通过调整规划，实现占用基本农田建设合法化，导致质量较好的耕地被占用，耕地面积减少、质量下降。

3城市规划与土地利用规划有效衔接对策

3.1加强城市规划与土地规划协调发展

城镇化发展，需要合理安排土地资源，既需要在现阶段国土空间规划过程中，将两规结合。既要开展城市总体规划的内容，对城市空间结构、经济结构、社会结构进行规划，也需要开展土地利用总体规划的内容，对辖区内土地的开发、利用、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。在国土空间规划实际编制中，应该促进两者的衔接，对各自不同的内容、目标进行融合，优化城市建设和土地管理。国土空间规划编制部门应加强沟通，通过召开城市建设和土地利用座谈会及研讨会等方式，促进双方工作交流并达成共识，可以有效地协调解决城市规划和土地利用规划所遇到的问题，有利于规划合理配置土地资源，实现资源配置效率最大化，减少土地资源浪费。城市建设与土地资源利用有力的结合在一起，以此能来确保土地资源的利用价值。

3.2统一相关的规划编制技术规范

在解决城市规划与土地利用规划矛盾的过程中，要依据国土空间规划编制原则，并以此为基础进行相关的协调与调整，从而明确两规冲突相关技术规范的统一性。具体的协调内容方面则需要对二者规划的相关标准、技术以及编制手段等进行统一，进而推动国土空间规划基本数据与指标充分衔接的实现。从技术规范的角度来看，主要涵盖的内容包括以下几点：首先是城市规模的确定。一旦规划区面积过大，则会在一定程度上增加行政单位的管理难度，从而加大城市发展与土地用途管制之间的矛盾，城市规模边界划定应从城市发展的实际需求出发；其二，人均建设用地面积的预测。即，要结合城市当前的建设发展情况，合理预测人口和建设用地规模，统一人均建设用地面积，但也要注重对建设用地总规模的管控。其三，用地分类指标的合理制定，即对村庄、城镇用地划分标准作进一步明确，并结合自然资源管理部门机构改革、职能划分的实际，以及国土空间管理需求，合理完善现行国土空间规划用地用海分类试行指标，从而逐步消化城市规划与土地利用规划冲突的历史问题。

3.3充分保护当地建筑符号

不同的地区拥有不同的地形地貌、气象水文条件，也拥有着独特的民俗文化、特色的建筑风格，这些环境条件对于城市的地域特征会产生重要影响，影响着城市的空间格局、空间形态和城市风貌的构成。在国土空间规划工作开展过程中，要结合当地特色城市风貌进行规划设计，土地资源配置过程中注重保护当地的民俗文化、特色的建筑风格。在新型城镇化下，城市的规划建设要深入挖掘当地特色的建筑元素和建筑符号，应用在建筑规划设计中，确保土地资源布局规划能够具有当地特色。应注重当地独特的建筑元素和建筑符号的保护和发展，在规划设计中把这些元素和文化利用起来，既能够让当地居民更加认同城市文化，也有利于当地特色文化的传承、发展、保护。

3.4切实注重两规不协调形成的历史土地资源管理问题

为了更好地促进土地资源管理的改革，不仅要重视国土空间规划制定和实施监管的政策制定，也应该注意城市规划和土地利用规划冲突形成的历史问题，逐步改善和优化两规管理体系，从根本上实现消化两规冲突与土地资源管理矛盾的目的。在处理历史两规冲突过程中，也应注重发挥城市规划和土地利用规划的管理优势，提高城乡土地管理效率，实现土地资源配置的最大效益化，从而实现协调土地规划和城乡规划管理、促进城市经济的科学发展。

结束语

现阶段城市规划和土地利用规划在经济发展过程中仍占据着重要的位置，对城市化进程的加快有着极强的助力作用，其中城市规划与土地利用规划统筹衔接环节受到广泛重视。对改革阶段的两个环节进行调查可知，因其规划内容、目标因素的不同，造成了一系列问题。此时，需要相关部门对此继续保持重视程度，进行合理地国土空间规划改革，做好监督工作，根据实际情况制定规划，科学合理有序统筹布局国土空间，将进一步提高规划的可行性和有效性。

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