“互联网 + 环境治理 ” 实践中政府行为模式转型方向研究——以苏州“寒山闻钟”为例

严希彭 赵邵慧 陆施豆 瞿炜 沈佳龙

南京审计大学 江苏 南京 211815

摘要：针对传统的单一环境治理模式、治理效率低下等问题，本文以苏州“寒山闻钟”网络平台为对象，通过理论解析、资源厘析、定向调研等方法，明确政府行为模式转型的理论要求、资源条件的客观约束和社会公众的现实诉求，从而探索提出转型的原则方向和一般路径。

关键字：多元治理；政府职能；主导治理；互联网+服务型政府

1. 绪论

   1. 研究背景与意义

      1. 研究背景

中共十八届三中全会决议明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”¹政府的主体地位在当前政治、经济社会发展中起到越来越重要的作用。在大数据、移动互联网、云计算等信息技术的推动下，政府的职能正在逐步转变。

十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。战略计划的实施，使“互联网+”在制度层面及技术层面得以有效保障。随着“互联网+”在其他行业的践行，互联网+环境治理”理念逐渐走进人们的视野。通过贯彻“互联网+环境治理”，进一步提高公众风险感知度以及环境决策科学性和准确性，最终实现环境治理模式转型发展，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

针对传统的单一环境治理模式、治理效率低下等问题，本文以苏州“寒山闻钟”网络平台为对象，通过理论解析、资源厘析、定向调研等方法，明确政府行为模式转型的理论要求、资源条件的客观约束和社会公众的现实诉求，从而探索提出转型的原则方向和一般路径。

1. 1. 2. 研究意义

目前，环境治理问题依旧是制约我国经济社会发展的重要因素。因此，对我国环境治理进行研究，有着较强的理论意义和现实意义。

理论意义

本文通过研究多元环境治理理论，一定程度丰富环境治理理论内涵。近年来，民主与法治观念深入人心，但是多元环境治理依旧没有与我国具体国情相结合。因此，本文选择性地应用了多元环境治理理论的精华内容，使我们能够更好认识多主体在环境治理中的实际作用。

现实意义

1. 1. 1. 1. 改变政府功能以适应公众对环境治理的新需求

环境治理的监督在以往是政府全权职能。随着治理难度的加大，政府已不能有效的起到全权监督作用，因此需要改变政府相关部门的职能，如作为服务协调者引入第三方监督，邀请社会技术权威机构参与调查或出具检查检测报告，公正、客观、专业地发声，提高透明度，满足环境与公众对于治理的需求。

1. 1. 1. 2. 推动我国环境治理效率不断提升

我国的环境治理体系经历从政府主导——政府、市场合作——政府、市场与社会共同治理的发展过程，环境治理的主体从单一到二元式再到多元主体，从以往命令控制者转向了服务者、激励者、监督者。长期以来，地方政府不能有效促进社会各界积极参与环境治理。因此，本文通过探讨当前环境治理体系如何重构以适应新形势下环境治理的需要，为环境治理体系建设提供参考，从而提升我国环境治理效率。

1. 2. 研究综述

多元环境治理的研究现状

1. 1. 1. 1. 国外研究现状

关于多元环境治理，国外研究机构及学者也都阐述了自己的观点，Newig Jens和Fritsch Oliver经过研究发现，不同的参与者其环境偏好不同，不同的环境偏好将影响着参与者的决策效果，研究论证表明参与者们面对面的沟通或交流将对环境治理产生积极的效果，且多中心、多部门的参与要比单中心、单部门的环境管制更有效。²Armitage Detal也指出，由于生态是一个较复杂的演进过程，单中心决策模式不能满足环境治理的需要了，要充分发挥市场参与机制的作用，调动公众与社会组织的积极性来共同治理环境问题。³

尽管如此，多元环境治理模式并不是尽善尽美的，仍然有许多现实问题亟待解决。Tsang Stephenetal通过香港的案例分析总结指出，在多个主体参与的情况下，各主体需要建立清醒持续的合作关系，否则集体决策将无法形成。⁴Weibust和Meadowcroft指出，在前提条件是各参与主体要在环保信息透明度、灵活性等方面达成统一共识下，社会组织、各行各业公众、政府部门等相互合作来治理环境问题，比单独只用其中一种主体治理环境问题更有效。⁵

综上可知，国外学者在21世纪初期就开始研究多层次、多主体环境治理的模式，并将实例融入进研究中，对于理论与实践的发展有着重要意义。环境治理由多部门、各机构、社会民众合作参与、相互协调，这些成果值得我们借鉴研究的。

1. 1. 1. 2. 国内研究现状

随着治理理论的兴起，国内学者对环境治理逐渐重视。任志宏基于公共管理方式改革视角提出了新的环境治理模式需要满足以下特征：在供给上，多中心参与治理是伙伴关系；在目标上，多中心环境治理强调顾客满意；在手段上，主要发挥市场与契约的作用；在结构上，属于网络化的环保体系；在政治上，注重民主与公众参与。

国内研究者对多元环境治理理论的研究如下：欧阳恩钱指出，环保制度的建构是一个持续的长久的过程，是需要公众与政府与社会组织共同参与的整体框架，其路径选择也是一个从部分到整体的不断扩散的进程。⁶肖建华指出，构建完善的多中心环境治理模式需要简化处理政府管理，奠定公众参与基础，加强环境管理的地方参与与区域合作，逐步建立起政府与企业的伙伴关系。⁷齐晔基于我国环境治理现状提出，当下的环保理念与机制已经不再契合社会环境保护需求，我们亟需寻求制度创新，建立起多中心、多主体参与的环境治理机制。⁸李文钊也提出，要基于多元环境治理理念设计新型的环境治理体系，实现生态系统与社会系统的有机平衡，形成政府、市场、社会和公民共同行动的环境管理体制。⁹

目前，我国的多元环境治理仍处于发展阶段，国内学者也未形成统一成熟的理论体系，因此，后续的研究需要继续完善。

二、多元治理模式下政府价值的转变

（一）政府环境治理的职能新风向

1. 管理监督职能向治理监督转变

伴随着行政体制的改革，我国政府的权责划分更加明确。横向上政府取缔一些职能相近的部门，纵向上权力分配更加科学。基层政府的社会管理职能更加清晰，这就意味着政府在行使职能时会采取较以往更为科学有效的行为模式。以往的管理监督一旦牵扯到多个部门机构，权责的不清便会导致行政效率的降低，大部制改革后，生态环境局成为环境治理的唯一官方，其在整个污染治理中的主导能力得到了有效的加强。

2.被动治理向美好环境改造的主动出击

在党的十八大上，习近平总书记提出了关于新时代的“五位一体”战略布局，将生态文明加入了我国的总体建设战略上。基于此战略，生态绩效与经济绩效一同成为了上级政府对下级政府的考核重点，也成为官员晋升不得不去重视的方面。

经济的全球化也对政府的环境治理提出了新要求。跨国公司的全球开花与世界工厂的形成对地方政府建设地方一个良好的投资环境增加了压力，客观上推动着环境治理的新常态。

3.人民监督渠道的开拓提高了环境治理的服务性

新世纪以来我国互联网飞速发展，7年前4G网络进入商用化阶段，如今我国4G用户规模已达11.7亿，互联网+、区块链产业的发展更是如火如荼。更快的网速加快了万物互联的速度，更是提高了信息传播的水平。“任何秘密经不起网络的曝光”，早些年，在网络还未如此发达时，电视问政是公众联合媒体对政府监督的一种直接有效的方式。如今，各个智慧政府、数据平台的建设已趋于饱和。公众利用网民的身份可以在网络上对政府治理环境的计划、实施与结果进行监督。较为典型的案例便是苏州“寒山闻钟”服务监督平台。

苏州市“寒山闻钟”论坛是于2012年5月在苏州市委、市政府领导下，由苏州市纪委监察局牵头开办，设在苏州市“12345”政府公共服务网络平台，论坛除了网页还设置了微信公众号与微博以便提高渠道的覆盖面。截至2019年，论坛的注册会员数量已达45万左右，2019年访问量更是达到了3789万多次，近三年人均满意度达到96%以上。如此可观的成绩依赖的正是其以服务为宗旨的发展定位——1.优质高效处办小事2.协调配合处理中事3.及时准确反映大事。此外，论坛科学严谨的处理程序也值得借鉴。以下是其主要流程图：

从流程图中可以发现，论坛在处办问题上以群众的“满意度”为导向，以服务为宗旨。“寒山闻钟”论坛作为苏州市政府下的一级事业单位，以群众的关注为力量、以围观为压力对政府各个部门进行监督，极大地发挥了网络平台在执法中的监督力量。

4.治理中主体地位向主导地位的转变

2012年，中共十八大做出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设与运营”的改革举措，自2014年以来，随着我国生态文明建设的持续推进，国家为推广PPP模式,出台了一系列政策,加上环保需求的扩大,PPP模式在环保产业中的热度持续攀升。近年来，我国环境治理取得长足发展，大气、水体、土壤等污染的基础治理更是建立了长效机制。但，环境污染的日渐复杂对治理部门的专业化提出了更高的要求。政府部门为提升专业化水平则须引进更加科学的治理机制，招聘培养更多专业人才，那么环境治理的财政负担也会随即加重。PPP模式在环保领域的应用应运而生，此外环保市场的逐步发展成熟，竞争机制的逐渐完善也为环境治理的市场化铺平了道路。

（二）环境治理中政府职能转型面临的困境

（1）功能困境：污染预防、监管、治理能力不足

2009年湖南省浏阳市湘和化工厂发生重大镉污染事件，镉污染作为世界公认的八大污染之一，在重金属污染中排名第二。事后，湖南省以重大环境污染罪逮捕了工厂的法定代表人并处置了一批领导干部。据报道，该污染事件的起因是湘和化工厂自投产以来缺乏配套的环境保护措施、固体废弃物堆放不规范、缺乏初级雨水收集处理系统，另外还曾非法进行炼铟。从这个案例中，我们可以看到政府职能在污染事前预防、事中监督、事后治理中存在的功能性不足或缺失。政府部门在批准一个企业设厂投产前需对其进行环保评估，而如此明显的环措施缺失五年内未被检查出，相关部门负责人难辞其咎。时隔十年，这样的功能困境仍然存在，人民群众虽然能参与到污染的监管中，但这种监督往往存在于污染的事后治理中，如何通过人民、社会的参与有效加强政府部门的事前预防、事中预防功能仍需解决。

（2）角色困境：理性经济人中的政府自我服务

恩格斯曾深刻指出的:¹⁰“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础, 而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”恩格斯认为统治型政府为了更好的统治，会执行一些社会职能，即提供一些公共服务。十九大报告指出，我国社会主义政治发展的必然要求是坚持党的领导、人民大家做主、依法治国有机统一，而我党的宗旨又是全心全意为人民服务。尽管拥有如此优秀的顶层设计，但当制度落实到基层政府时，事情往往又不是那么尽如人意。首先，传统的官僚科层体制中，上级领导对下级官员的考核往往偏向GDP的考核，而“五位一体”的战略布局又要求着地方政府保持或建设良好的生态文明。环境收益是长期的，官员任期却是短期的。因此面对生态与晋升的困境，官员以及部门往往会为了完成考核而利用或牺牲人民的环境进行自我服务。对待国家的生态战略持应付态度，而对待促进地方经济发展的招商引资政策却积极有为，甚至放宽环保评估等限制条件。如此，提供环境保护与监管服务的职能便与从群众中来，到群众中去的根本路线相背离。

（3）行为困境；环境治理的行为的短期与不作为

¹¹利益决定了行为人的选择，政府出于自身利益的考虑，天然地会有一种消极对待信息公开的心理动机，于是就试图控制它所掌握的信息。在环境污染事件中，民众所能获得的最多的消息是污染发生在哪儿、污染结果、污染处置结果以及相关人员的处置结果，对于如何治理以及治理结果与对于类似事件的再发生的预防却知之甚少。环境污染治理的事后短期行为不管是从人民还是政府都会产生不良影响，在重大污染面前，人民的生命权与健康权都会受到威胁，而政府也会支出大笔的财政。¹²当前趋于压力型管理体制和政治锦标赛发展模式下的地方政府,其履行生态职能的具体行动总是陷入“生态优先”或“经济优先”的两难选择。政府在这样的困境中一旦偏向政治锦标赛往往便会带来环境职能的不作为。为了实现官员、部门利益，“寻租”行为便产生了。

三、改革的一般路径

1. 加强政府环境治理中的主导功能

1） 完善各地方政府间区域环境合作的机制，建立区域环境治理合作机构

在我国，行政区域的划分主要依据政治、历史、文化、经济等人为因素，各地方政府分别管辖各自行政区域；而环境区域在地理、生态系统等自然因素的联合作用下天然形成。各地方政府在本行政区域范围内通过制定相关的环境治理条约来促进环境质量的改善，只对本身的行政区域负责和管理。然而环境问题可能涉及多个行政区域，原先地方政府立足于行政区域而制定的环境治理模式往往无法奏效，亟需中央政府颁布统一的合作规章来促进地方政府间联合解决环境问题。通过人大或国务院制定法律法规的形式，确立地方政府区域环境治理的强制性和有效性。

与此同时，建立强有力的的覆盖整个区域环境的环境治理合作机构是实现区域环境好转的有效途径。它有利于打破传统行政区对环境治理形成的不合理障碍、加快地方政府间的合作、加速环境治理共识的达成。该环境治理合作机构要求各地方政府让渡部分权利，统筹各行政区域的人力、物力和财力，并对各地方环保下属机构实行垂直管理和监督，不受地方行政主管的干预。

2）加快环境治理中政企关系转变

由政府主导向市场主体转变。最大程度减少政府对微观事务的管理职能，从不该管、管不了、管不好的领域中退出来，减少政府对环境治理企业不必要的干预，使市场在环境治理资源配置中起决定性作用。确保企业自主运营，不受外来干扰。严格控制各类针对企业的检查、考察活动，做到不给企业增添麻烦，让企业一心一意进行环境治理运营。　

2. 明确政府环境治理中的服务角色

1）拓宽公众反映环境问题的途径

十九大提出，我国现阶段社会主要矛盾——人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾。而居住环境质量正是他们对美好生活需要的体现之一。不可否认，随着“互联网+”的快速发展，为公众提供了多种多样的渠道来了解并发现区域环境问题。我们团队在2019年前往苏州进行了实地调研，对“寒山闻钟”平台进行了深入了解。苏州居民可在“寒山闻钟”的微信公众号与微博上来反映环境诉求，极大节省成本，并提高了服务对象的覆盖面。

2）加大政府对环境治理状况的信息公开度

政府应使民众知道污染位置，污染严重程度、污染结果、污染治理情况以及对于污染处理的总结，提醒民众针对该污染应做到如何防治。

政府信息公开可以提升政府公信力、促进政府与公众合作。这对于多元环境治理来说是极为重要的。一方面，政府通过公开环境治理信息，可以使民众对于区域环境治理的整体状况有更多了解，从而更好地为环境治理出谋划策、献智献力。另一方面，民众受到政府环境治理信息公开，会更加信任政府，从而加强了政府和民众的合作。

此外，加大环境治理信息公开度可以保障环境治理模式多元化改革的进度，并使各项政策都因为有了更为有效的公开而提升了执行效果，在一定程度上抑制了"上有政策、下有对策"的阳奉阴违，促进了政府在对环境治理进行管控和监督过程的规范化，推动了整个国家自上而下依法执政。

3. 规范政府环境治理中的短期行为

1）完善以环境区域环保质量指标为基础的地方政府绩效考核体系

我国的传统官僚体制以该行政区的GDP指数作为地方政府绩效考核的主要衡量指标，然而当下“五位一体”战略布局强调社会主义生态文明建设的重要性，与社会主义政治建设、社会主义经济建设、社会主义文化建设和社会主义社会建设同等重要。¹³《环境保护法》第26条规定环境保护目标责任制和考核评价制度，要求把环境保护目标完成情况纳入对地方政府及其负责人的考核内容，作为考核评价的重要依据，旨在通过环保问责机制对地方政府施压，改善区域环境质量。然而，当前环保问责机制仍局限在行政区域范围内，导致地方政府以行政区域环境质量为绩效，很难达到环境保护的真正目的。现阶段应进一步加强和完善以环境区域环保质量指标为基础的地方政府考核体系，建立以环境区域为基本单元的环保问责机制，才能从根源上促进地方政府在区域环保方面有所作为。

2）加强环保评估，提高评估要求和标准

加强环保评估体现了政府的高度“自律”。主要内容分为两个方面。

首先是在设置评估标准地时候要严格要求，拔高目标。在工程领域，结构的强度要求可以通过计算得出，但在设计使用时，往往它的设计值要用计算值乘一个大于一的系数得到。也就是说，结构的承载能力有一个容错空间，以确保当发生意外时，安全性能依然可以保障。

在环境治理中，有时候效果总会因为一些情况而不能百分之百达到预期。所以，如果我们在一开始设定标准的时候，将标准提高。这样，从一开始，政府以及受监督企业和民众就会更加严格地要求自己，环境治理地成效也会得到提高。

其次是对于某个环境污染治理后的评价总结过程中要客观公正。不要带有主观情绪地对本次治理加分或者减分，而是严格根据已经定好的标准评估治理成效，并且总结成功的经验或者不足之处。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

[2]JensNewig,OliverFritsch.EnvironmentalGovernance:Participatory,Multi-levelandEffective?[J].EnvironmentalPolicy&Governance,2009,19(3):197-214.

[3]ArmitageD,LoëRD,PlummerR.EnvironmentalGovernanceanditsImplicationsforConservationpractice[J].ConservationLetters,2012,5(4):245–255.

[4]TsangS,BurnettM,HillsP,etal.Trust,PublicParticipationandEnvironmentalGovernanceinHongKong[J].EnvironmentalPolicy&Governance,2009,19(2):99–114.

[5]WeibustI,MeadowcroftJ.MultilevelEnvironmentalGovernance:ManagingWaterandClimateChangeinEuropeandNorthAmerica[M].E.Elgar,2014.

[6]欧阳恩钱.多中心环境治理制度的形成及其对温州发展的启示[J].湖南医科大学学报：社会科学版,2006(1):47-51.

[7]肖建华,邓集文.生态环境治理的困境及其克服[J].云南行政学院学报,2007(1):96-99.

[8]齐晔.环境保护从监管到治理的转变[J].环境保护,2014(13):15-17.

[9]李文钊.环境管理体制演进轨迹及其新型设计[J].改革,2015(4):69-80

[10]习近平：加快生态文明体制改革，建设美丽中国

[11]《马克思恩格斯选集》, 第三卷, 人民出版社1972年5月第一版, 第219页

[12]邓凯.“经济人”的行为选择——政府信息公开的成本收益分析[J].法制与社会,2017(04):144-147.

[13]沈佳文.地方政府生态职能:体制困境与转型诉求[J].天津行政学院学报,2016,18(04):40-45.

[14]李冰强.区域环境治理中的地方政府:行为逻辑与规则重构[J].中国行政管理,2017(08):30-35

【基金项目】：本文系江苏省大学生创新创业训练计划项目研究成果，项目编号201911287020Z

【作者简介】

严希彭（1997-），男，汉，江苏泰兴人，南京审计大学本科在读

赵邵慧（1998-），女，汉，江苏淮安人，南京审计大学本科在读

陆施豆（1999-），女，汉，江苏启东人，南京审计大学本科在读

瞿 炜（1999-）男，汉，江苏南通人，南京审计大学本科在读

沈佳龙（2000-）男，汉，江苏常州人，南京审计大学本科在读

1《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

2JensNewig,OliverFritsch.EnvironmentalGovernance:Participatory,Multi-levelandEffective?[J].EnvironmentalPolicy&Governance,2009,19(3):197-214.

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4TsangS,BurnettM,HillsP,etal.Trust,PublicParticipationandEnvironmentalGovernanceinHongKong[J].EnvironmentalPolicy&Governance,2009,19(2):99–114.

5WeibustI,MeadowcroftJ.MultilevelEnvironmentalGovernance:ManagingWaterandClimateChangeinEuropeandNorthAmerica[M].E.Elgar,2014.

6欧阳恩钱.多中心环境治理制度的形成及其对温州发展的启示[J].湖南医科大学学报：社会科学版,2006(1):47-51.

7肖建华,邓集文.生态环境治理的困境及其克服[J].云南行政学院学报,2007(1):96-99.

8齐晔.环境保护从监管到治理的转变[J].环境保护,2014(13):15-17.

9李文钊.环境管理体制演进轨迹及其新型设计[J].改革,2015(4):69-80

10 《马克思恩格斯选集》, 第三卷, 人民出版社1972年5月第一版, 第219页

11 邓凯.“经济人”的行为选择——政府信息公开的成本收益分析[J].法制与社会,2017(04):144-147.

12 沈佳文.地方政府生态职能:体制困境与转型诉求[J].天津行政学院学报,2016,18(04):40-45.

13 李冰强.区域环境治理中的地方政府:行为逻辑与规则重构[J].中国行政管理,2017(08):30-35

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