垃圾焚烧发电项目中投资路径研究与风险分析

垃圾焚烧发电项目中投资路径研究与风险分析

熊志杰、方奇、杨向田、胡怡彰、宋子洋

上海同济工程咨询有限公司， 上海 200092

摘要：垃圾焚烧发电项目作为一种公共基础建设工程，投资体量大、技术难度高、实施周期长，选择何种投资路径，将直接影响项目的融资、投资、建设、运营等各个环节的实施，以及地方政府的财政压力。本文对垃圾焚烧发电项目可选择的投资路径进行系统研究，结合相关政策文件分析风险，制定合理有效的投资路径，努力将风险规避到最小化，期望对此类市政工程基础设施投资路径的选择上提供有益参考和借鉴。

关键词：垃圾焚烧发电；投资路径；风险分析；特许经营；投建运一体化。

一、垃圾焚烧发电项目

1、项目发展现状及趋势

随着城市的快速发展，人们生活水平的日益提高，城市制造的生活垃圾也越来越多，所产生的有害气体污染大气，堆放腐败过程也会严重污染水资源、侵占土地，严重威胁到了人们的日常生活。目前生活垃圾的处理方式主要包括堆肥法、填埋法及焚烧发电等，其中采用焚烧发电优点很多，比如采用填埋减量30%，同等量的垃圾下，采用焚烧发电能减量90%，并且填埋时垃圾的分解时间往往要数十年，但焚烧仅仅需要几个小时便可解决。实现了“减量化、无害化、资源化”的优点^[1]，其社会效益与环保效益都较高。

我国垃圾焚烧发电项目技术飞速发展，各地此类项目的数量也在逐渐增加，虽然现在市场上占有的份额相对较小，但该项目的发展前景广阔，各地方政府部门也对垃圾焚烧发电项目给予大量的政策支持，吸引了大批企业前来投资建设。

2、项目主要投资路径

早在20世纪，我国垃圾焚烧发电项目一开始普遍采用的是政府直接投资模式，但因投资额较大，成本回收期较长，实施风险较高，地方财政难以承受。21世纪后，各级政府逐渐发展成为采用BOT（建设-经营-转让）的模式，即政府赋予环保投资商对某一项目的特许经营权，由社会资本完成项目建设，而后政府方在特许经营期满后收回特许权。2014年我国开始深化体制改革开始后，政府开始鼓励和引导社会资本参与市政基础设施项目的建设和运营，并开始推广PPP模式，充分激发社会活力，各级政府开始将PPP模式运用到垃圾焚烧发电项目中。

根据我国的相关法律法规、市场实际情况，结合项目实践经验，目前垃圾焚烧发电项目中被广泛采用的投资路径主要有五种：政府和社会资本合作模式（PPP模式），政府采购工程，政府采购服务，投资、建设、运营一体化（简称“投建运一体化”），特许经营模式。

图 1.1 垃圾焚烧发电项目的主要投资路径

二、投资路径分析

为更好地研究不同投资路径下的实施风险，本文将以江苏省某垃圾焚烧发电项目为例进行分析。该项目位于相关政策、融资环境较为严格的江苏省，具有较好的参考意义。该项目总投资为8亿元左右，主要建设内容为建设一座总处置规模为1000t/d的生活垃圾焚烧发电厂，其配置2台处理量为500t/d的机械炉排焚烧炉、2台中温次高压余热锅炉、1台25MW凝汽式汽轮发电机组及相关设备设施。

经测算，该项目年均发电收入约为7000万元，年均运营成本（含固定资产折旧）约为9000万元，故该项目年均实施缺口为2000万元。为确保项目早日建成投入使用，为地方百姓提供高质量的公共服务，地方财政需提供缺口补助，而选择何种投资路径，降低财政压力，提升项目实施成功率是首要问题。

1、投资路径介绍及特点分析

（1）政府和社会资本合作模式（PPP模式）

PPP模式，即政府与社会资本的合作模式，是公共基础设施项目的运营模式之一。其典型结构是政府部门通过采购与中标方组建项目公司，由项目公司进行项目融资、投资、建设和运营。选用这种投资路径的实质是企业可以凭借政府给予的长期特许经营权对项目实施运营获取收益，而政府则可获得该项目的合理建设及有效运营。

根据国家发改委、财政部、环保部等相关政策文件规定，垃圾处置类项目属于PPP模式主要类别，建议按此模式实施。该模式可以使社会资本更多的参与到项目当中，为项目带来更为有效的管理及更为先进的技术，缩短了项目工期，提高了运行效率，降低了项目成本。同时，项目公司的融资也大大减少了政府的前期投资压力，将项目的部分风险转移给了企业，减轻了政府的负担，有利于项目的建设及运营，促使政府更好的服务于社会和公众^[2][3]。

（2）政府采购工程

政府采购工程的含义是指各级政府机构利用国家财政性资金和政府贷款，以合法的方式、方法和程序，向公众提供公共服务而采购的工程项目。

此模式可以通过非招标或者招标方式进行采购。当采取非招标方式采购时，需按照《政府采购法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部74号令）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的有关规定进行采购；当采用招标方式采购的，需要按照《招标投标法》及实施条例的相关规定执行。

该模式提高了资金的使用效率，面向市场开放也给市场注入了活力，并且发挥了政府在市场中的宏观调控作用，该模式的公开性有效规避了行政腐败的发生。

（3）政府采购服务

政府采购服务是指各政府机构利用财政资金为项目运营提供的公共服务，类似于政府采购工程，该模式具有公开、公平、公正和有效竞争的特点，能够有效推进项目进度。

（4）投资、建设、运营一体化

投资、建设、运营一体化模式，是在EPC的基础上将合作内容扩张到前端融资和后端运营，属于EPC的衍生模式。该模式特点是操作起来相对简单，施工效率会更高，同时帮助政府解决了筹融资问题，并且融资力度较大，在很多地方得到了广泛应用。

（5）特许经营模式

特许经营是指特许权人与受许人之间达成的一种契约关系，被特许人有权经营整个项目，但需向特许人支付相应费用。垃圾焚烧发电项目属于特许经营范畴，按特许经营模式实施，编制特许经营项目实施方案，再通过竞争方式确定特许经营者，然后签订特许经营协议，最后中标人向银行提供特许经营质押，合法完成融资任务，开始项目的建设及运营。

2、投资路径风险分析

（1）PPP模式风险分析

该项目若按PPP模式实施，入库、落地成功率高，项目实施无法律法规风险[4]。但PPP项目前期策划到落地开工一般在1年时间左右，该项目规定开工时间距今不足半年。若采用PPP模式实施，则不能满足该项目的紧迫性要求。

（2）政府采购工程模式风险分析

若采用政府采购工程模式实施或直接委托方式建设，财政资金须提前全部落实到位。根据国家有关规定，建设期间需按进度支付项目进度款。若建设期政府不能及时支付工程费用，则违反《政府投资条例》中垫资建设的相关规定（工程预付款不得低于10%，工程进度款不得低于60%，竣工结算金额不得低于97%），即该项目不得由施工单位垫资建设。若受托方自行通过担保融资建设，则存在违法违规举借债务的隐性债风险。故而采用此种模式，财政若无充足建设资金，实施风险较高。

（3）政府采购服务模式风险分析

根据《政府购买服务管理办法》相关条例规定，政府采购服务模式实施合作期限最长不超过三年，该项目8亿元固定资产投资须在三年内全部摊销到垃圾处置费中。若采用此种模式，需地方财政安排8亿预算，且三年内支付完毕，地方财政压力大。如果采用了此种模式，社会资本在三年内无法完成固定资产摊销费用，仅在合作期支付垃圾处理运营服务费，则需每隔三年通过公开招标方式签订一次政府购买服务协议，社会资本难以保证自己每次都能顺利中标，故未来收益没有保障，所以难以筹集建设资金，项目无法实施。

（4）“投建运一体化”模式风险分析

若采用投资、建设、运营一体化模式，在一定程度上可以降低采购风险。但根据《政府购买服务管理办法》相关规定，地方财政需将8亿建设资金纳入预算，否则存在违法违规举借债务的隐性债风险。一旦纳入预算，又会直接增加地方政府的负债率。若在不纳入预算的前提下直接采用此种模式采购社会资本，则有违规举债实施项目的风险。且此类大额投资的环保项目通常属于上级部门重点审查对象，违规处罚风险较大，在当下的政策背景下可行性极低。

（5）特许经营模式风险分析

若采用特许经营模式，通过公开招标选择被特许经营权人，一旦受托方赢得投标，实施项目，将会与地方财政主管部门颁布的《严格规范推进政府与社会资本合作（PPP）项目的通知》的补充规定“垃圾处置新建项目要‘强制’应用PPP模式”冲突，未来运营期间的财政付费又难以通过审批。

三、主要难点及解决方案

1、重难点分析

综上所述，上述五种路径理论上虽可合法实施，但受多方面政策文件限制，均有其不足之处，难以简单采用。现对这几种投资路径风险进行比较分析，如下表所示：

表3.1 江苏省某垃圾焚烧发电项目投资路径风险比对表

从风险分析角度考虑，若采用政府采购服务或政府采购工程模式，地方财政无法落实资金将面临隐性债风险，予以排除。同时PPP模式虽然合法合规，且政府承担风险较小，但前期程序复杂，周期太长^[5]，无法满足该项目的开工要求，也予以排除。

2、解决方案

经研究，该项目可采用“投建运一体化+特许经营模式”复合模式实施。即：政府履行完相关决策程序后，授权国有平台公司先采用“投建运一体化模式”推进项目，确保项目快速启动，办理立项、环评、能评、稳评、林评等前置性审查手续，开展方案设计等工作。而后政府再按照特许经营管理办法的要求，通过公开招标选择特许经营者，将本项目的特许经营权授予社会资本，然后社会资本通过将特许经营应收账款质押的合法合规方式，完成项目建设资金的融资工作，最后地方财政将缺口补贴纳入预算，按期支付，形成闭环。

此方案很好的解决了前述五种投资路径存在的缺点和风险：首先，授权国有平台公司开展前期工作，解决了快速推进，按期开工建设的时间难题；其次，特许经营应收账款质押的方式，解决了建设资金合法融资难题；最后，政府提供运营期内的缺口补助，解决了地方财政负债的难题，同时平滑了财政支出。

此模式仅有一处风险，即未实施PPP模式。但此类风险，属于市级层面审查风险，可以通过有效沟通、情况说明等方式，将风险影响控制在可承受的范围了。

四、结语

在国家经济的飞速发展的过程中，城市生活垃圾产量也越来越多，据统计，2019年全国337个一至五线城市的生活垃圾生产量达3.43亿吨。采用垃圾焚烧发电方式处理垃圾，能够使垃圾体积减少90%，重量减少70%，实现城市垃圾减量化、无害化和资源化，其发展潜力巨大。本文分析了垃圾焚烧发电项目不同投资路径的风险，并结合政策文件的相关规定，制定合理有效的投资路径，努力将风险规避到最小化，保证了项目的顺利实施，对于污水处理、给排水和城市道路等市政基础设施建设工程的投资路径选择上，可参考本文不同投资模式下风险程度，对整个项目的经济活动进行风险评估，做出合理选择。

在城市未来的发展道路上，将会有更多的社会资本投入基建项目中，通过上述各种投资路径风险的识别及分析，充分考虑不同投资模式所面临的政策风险、融资风险、经营风险等各类风险，能够确保项目顺利实施，提升项目经济效益，促进城市健康发展。

参考文献

[1] 孙晓钟.我国垃圾焚烧发电的现状及发展趋势研究[J].通讯世界,2020,27(4):137-138.

[2] 汪振双, 张家楠.城市建筑垃圾处理PPP项目融资风险评价研究[J].项目管理技术,2019,17(1):50-54.

[3] 张帆,申琳.农村垃圾处理 PPP 模式风险研究[J].农村经济与科技,2019,30(5):254-256.

[4] 虞婕.PPP商业模式下生活垃圾焚烧发电项目经济效益分析[J].农村经济与科技,2020,31(3):118-120.

[5] 史永乐.城市公共服务领域PPP融资风险识别与评价研究——以南阳某污水处理厂PPP项目为例[J].中国商论,2019,1(15):66-69.