PPP 模式下施工图预算总价包干与按实结算的对比分析

PPP 模式下施工图预算总价包干与按实结算的对比分析

时玉玲 杨慧心

浙江经略规划设计咨询有限公司

摘要：对比PPP模式下施工图预算阶段总价包干和按实结算两种合同价款确定方式的特点及适用条件，便于政府选择更适合PPP项目的结算方式，达到控制投资、合理分配风险、节约项目全生命周期成本的目的。

关键词：PPP模式 总价包干 按实结算

1 引言

政府和社会资本合作（PPP）模式即政府采取招标或政府采购方式选择具有投融资建设、运营能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确相应责权利关系，政府依据公共服务绩效评价结果项社会资本支付相应对家，保证社会资本获得合理收益。自2014年在全国范围内推广以来,PPP项目呈蓬勃发展之势。

2 总价包干

固定总价合同是指承包人针对招标文件中确定的拟建工程项目实施范围、工程量清单、相关报价要求、风险范围及幅度进行的报价不予调整，当工程项目实施范围发生变化、工程量清单发生偏差、超过约定的风险范围及幅度时应予以调整，并在合同或招标文件中明确约定。本文所指的“总价包干”具有以下优势和特点：

（1）提高工程管理与结算效率。PPP模式下，除非双方在PPP项目合同中约定的可调整事项，一般指政府提出的设计变更、重大设计变更等，导致合同约定的施工内容和条件发生变化，引起施工图工程量增减时，在合同原定包干的合同总价的基础上，对增减的工程量进行金额的核算，最终确定结算总价。同时由于只有在双方约定的可调整事项发生时需要政府方进行现场确认外，建设期政府方不需要参与具体事务的管理，从公共产品的直接“提供者”转变为PPP项目的“监管者”，实现政府职能的转变。

（2）加强投资管控。PPP模式下，合同总价（或总价费率）大多作为竞标标的在招标过程中通过充分竞争确定，从而政府对合同总价的控制具有更大的控制权，有效减少甚至杜绝预算超概算、决算超预算的情况出现。同时也可以在确保项目产出满足合同要求的前提下，激发社会资本建设期间的创新能力和项目管理能力以获得更多的利润，从而最终实现全社会建设生产效率的提高。

（3）实现风险的最优分配。PPP模式下施工图预算已完成，相较于可行性研究报告估算总额及概算总额，项目的工程造价进一步深化，更接近项目实际造价。本着风险最优分配、风险与收益对等和风险有上限原则，传统项目中由政府承担的设计、施工技术、进度、质量、安全、融资等风险全部转移由社会资本承担，政府无须承担建设期间的设计缺项、漏项、错误等导致的质量、进度、投资等风险，风险或有支出大大减少，从而实现PPP项目中风险的最优分配。

不可否认的是，总价包干可能出现两种极端情况：一、社会资本通过对施工图的优化、采用新技术、工艺等大幅降低项目建设成本，获得丰富的利润空间，导致政府财政资金的多余支出，造成不良社会影响，不利于政府威信的树立；二、在投标阶段，社会资本不考虑自身实力为获得项目以作为参与其他项目的业绩指标，恶意低价中标。建设过程中，社会资本自身融资、建设能力无法满足项目需求，导致项目资金链断裂或项目建设成本严重超支，最终造成项目无法正常进行甚至停工，而社会资本也将无法获得预期投资收益，甚至亏损，严重损害了政府及社会公众利益。

因此，基于总价包干的以上优势和特点，PPP项目中总价包干的结算方式适用条件为：

（1）PPP项目的工期应相对较短，在施工过程中环境因素变化小，工程地质等条件稳定，工程结构和工程技术水平简单，施工技术成熟，风险较小。

（2）PPP项目前期工作应充分，施工图设计详尽，施工图纸详细、清晰、准确，并明确要求社会资本必须认真复核和计算工程量，承担工程量计算错误带来的风险和损失，并在竞标标的中统筹考虑政府方提供的设计文件可能存在的缺陷、漏项、错误等对建设成本的影响，并反映在投标报价中。

（3）设计阶段应加强施工图设计深度,施工阶段应严格控制设计变更、规模条件变化等引起的变更，确保项目投资始终可控。

（4）建设阶段，政府应加强对社会资本的监督管理，通过PPP项目合同对社会资本的施工现场管理、进度、质量、安全、尤其是隐藏工程的材料品牌、型号、质量、厚度、施工工艺等进行严格把关^（2），确保项目的投资与工程质量达到合同约定标准。

3 按实结算

为避免歧义，本文所指按实结算即招标阶段，社会资本根据招标人提供的工程量清单的工程量，填报相应的单价后经招标人认可后成为已标价工程量清单；施工阶段，工程量根据实际发生量即施工图、设计变更、政府认可的签证单等经政府确认后予以计量，综合单价根据已标价工程量清单中的对应单价，风险范围内不予调整，最终确定的结算价格，也即固定单价合同。

因此，PPP模式下按实结算方式具有以下特点：

（1）采用按实结算方式时，工程量的变更引起的合同总价的增减风险，将由政府承担，而综合单价中的材料、机械成本等在风险调整范围内的增减，则由社会资本承担，风险调整范围外的按照合同约定调整，如实反映在合同总价中，因此，合同形式公平公正，有利于维护双方的经济利益。同时由于工程量均要通过政府方及监理单位审核确定，工程进度和质量实时可控，项目的工程造价处于合理范围，能够有效节约工程成本。

（2）PPP模式的推行目的是实现项目全生命周期成本的降低。基于风险和收益对等原则，采用按实结算的方式明显降低PPP项目中社会资本所承担的建设风险和责任，政府所承担的风险成本增加。因此，在充分竞争的市场环境下，社会资本的利润空间进一步缩小，PPP项目对社会资本而言属于长期投资过程，其须负责项目的建设及运营、管理，建设期利润空间的压缩将通过提高运营期收益来确保最终的收益率水平，最终反映为政府付费或补贴支出的增加；由于政府的参与度较高，施工过程中需按合同约定进行现场签证、设计变更等的审核确定，增加了审批时间及产生争议或纠纷的可能，一定程度上降低了项目管理运作效率，制约了社会资本主观能动性的发挥。

（3）按实结算的方式对于工期短、技术简单、实施过程中发生各种不可预见因素较少的中小型土建工程等一般不具有应用价值。单价定额是一个不确定的量值，有可能随着市场的价格产生上下浮动，从而使得单价合同的工程造价计算更加复杂^（2）。

因此，基于特点分析，PPP项目采用按实结算方式的适用条件为：

（1）项目建设期较长、投资规模大或工程技术、工程结构复杂或工程地质条件变化等不确定性大或发生设计变更的风险较大时，项目适宜采用按实结算的合同价款方式。

（2）招标阶段政府提供的施工图纸、工程量清单应尽量完善、精细、准确，防止投标人利用工程量清单中的缺项、漏项及错误等蓄意抬高、虚报价格。

4 结束语

综上所述，总价包干与按实结算的合同价款确定方式在PPP项目应用中具有各自的优缺点，政府应充分考虑具体的项目特点、项目类型、现有工程资料的完整情况、准确性等因素，以选择最佳的结算方式。就目前而言，大多数PPP项目一般在施工图预算、设计概算完成阶段，少数在投资估算完成阶段即开展PPP项目的识别、准备及采购工作，在国家住建部大力推广采用工程总承包模式的大背景下，PPP+EPC成为新一轮热潮。总价合同作为文件提及的合同价格方式，其广泛应用也必将促进总价包干应用范围的扩大。

（1）林荫.工程造价失控与“总价包干”及“按实结算”[J].广东建材.2010.5：217-218.

（2）史阿玲.固定单价合同利弊浅析[J].现代经济信息，2011,21:260.