国土空间规划体系下风景园林规划研究

国土空间规划体系下风景园林规划研究

高乐

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摘要：近年来，在国土空间规划利用的研究热潮下，目前已有较多从不同维度展开的理论或实践研究，但这些成果较为零散，缺乏全面综合的考量。笔者基于国内国土空间规划中与风景园林相关的文献资料与政策标准，从国土空间规划的编制与学术研究2个维度，找出国土空间规划中来自风景园林的热点视角，系统性地梳理这些热点视角的发展动态，并预测未来的发展趋势，以期为继续探索国土空间利用规划提供风景园林角度上的贡献。

关键词：风景园林；国土空间规划体系

引言

国土空间规划以自然资源的保护利用为基本前提，多专业协同合作为特点。风景园林关注人与自然空间的关系，探索人与自然和谐发展的路径，健全的空间规划体系就是要把自然资源的保护利用与人的生存发展结合起来。所以明确风景园林在国土空间规划体系中的任务和定位，思考风景园林规划如何发挥专业核心，对全面推进国土空间规划意义重大。

1国土空间规划发展历程

1.1国土空间规划概念、目标与体系

2017年颁布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》首次提出了国土空间规划概念，即对一定区域内的国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，不能简单理解为国土规划、土地利用规划。国土空间规划体系的构建也被提上了议程，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。

国土空间规划的主要目标：2020年，基本建立国土空间体系；基本完成市县以上国土空间总体规划编制；初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。2025年，健全法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成国土空间开发保护制度。2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

“多规合一”是国土空间规划的重要手段也是途径，通过将存在于同一空间内的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等多个规划融合，实现一个市县“一本规划”“一张蓝图”，解决传统城乡规划体系存在的“各成体系”“内容重复或冲突”“缺乏衔接”等弊病。

1.2国土空间规划推行现状

传统的城市规划将重点放在资源治理和土地管控上，缺乏对人与自然资源关系的思考。国土空间规划囊括了区域发展和城镇化等有关内容，将经济社会发展与国土空间规划紧密结合，强调从城市走向乡村；从局部自然管控走向全域治理；守住刚性底线、管理适度弹性。

国土空间规划体系将在2020年基本建成，而“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系将要逐步建立，市县以上国土空间总体规划编制也要在2020年底基本完成。2020年初，中国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2020-2035年）》开始进入编制阶段。因此，2020年是“多规合一”的国土空间规划落地的关键一年。

2中国特色风景园林规划的自然资源管制途径

2.1多规合一：风景园林各类规划须统一蓝图

2.1.1中国特色自然保护地分类

自然保护地①属于风景园林规划的核心内容。建立自然保护地体系是对自然资源管控的一种方式，风景园林规划的自然资源管制途径，目前主要体现在自然保护地的管控上。现有自然资源保护利用类型包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等。

自然保护地是中国自然生态系统最重要和最基本的部分，在维护国家生态安全中居首要地位。中国的自然保护地类型不同于世界自然保护联盟（IUCN）类别，是依据自己的特色建立的。

2.1.2自然资源管制的现存问题

不同类别的自然资源归属于城乡建设部、国家林业和草原局、自然资源部、农业农村部、国家海洋局、水利部等相关部门管辖，所以风景园林规划实践对象丰富，分别对应不同的管理办法与规划设计技术标准。

2.2锚固特色：以国家公园为主体的自然保护地规划

2.2.1理解中国自然保护地规划

中国自然保护地规划是国土空间规划体系下的中国特色风景园林规划实践的主要内容。2019年5月9日，由中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位。2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，将现有的风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等归入中国的自然保护地系统，经过综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的3类自然保护地分类系统。

中国自然保护地体系是自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制，是实现生态多样性统筹、自然资本增值、可持续发展的重要工具，也是以自然保护为治理模式，融入社区参与的生态养护方式。

2.2.2中国特色风景规划对照《全球风景公约》

风景园林规划（“风景规划”landscapeplanning）的目标是“风景治理”，即可持续性地保护和治理身边风景的多样性，包括风景的自然和文化价值（《全球风景公约》）。中国特色风景园林规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是国土空间中风景治理的政策工具。其特点在于：1）不受行政区划分的限制与物理空间的限制，以风景为规划对象，包括人文与自然风景，人与自然的共生空间，是生命有机体的生存发展规划；2）风景规划本身具备综合的规划手段，从文化、美学、自然生态、经济和社会等维度，协调各类规划对自然资源的保护、控制、利用，解决空间地域的土地利用、气候适宜性、产业分布等问题，统筹社会和自然两大要素。

中国特色风景园林规划遵循了《全球风景公约》的倡导，把“风景④”概念转化为行为规范，以“风景”作为契约对象，实现管理风景、提升风景、保护风景和恢复风景的风景治理目的。依据《全球风景公约》中的要求，中国的风景规划是负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程，强调以保护自然生态、改善人居生活为首要任务。

结语

风景园林规划与国土空间规划体系的法定化对接是十分重要的，目前已有的法律规范体系涉及多层次、多机关、多法律关系，各种法律规范之间缺乏协同性，导致多规冲突不断，国土空间规划往往推进缓慢，法律法规的衔接上容易出现空缺和模糊，导致在自然资源保护和利用的过程中，由于涉及各方利益，责任权属不清，造成自然资源的巨大浪费和破坏。未来的风景园林规划与国土空间规划体系的法定化对接应梳理完整的对接框架，以此建立完整统一的法规体系。健全高位阶法律，赋予风景园林规划实施国家一级的立法保障，提升风景园林规划的法律地位，以此来提高风景园林规划权威性和执行力。

参考文献

[1]金云峰，杜伊，周艳，等.公园城市视角下基于空间治理的区域绿地管控与上海郊野公园规划实践[J].城乡规划，2019（1）：23-30.

[2]金云峰，陈栋菲，王淳淳，等.公园城市思想下的城市公共开放空间内生活力营造途径探究：以上海徐汇滨水空间更新为例[J].中国城市林业，2019，17（5）：52-56，62.

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