基本养老保险中央调剂制度构建原因及意义 分析

基本养老保险中央调剂制度构建原因及意义 分析

梁薇

山西财经大学

摘 要：随着全国老龄化不断加深，我国基本养老保险制度的可持续问题受到广泛关注。我国早在2010年就提出养老保险全国统筹的目标，但全国统筹问题一直没有得到落实。2018年国务院又提出建立养老保险基金中央调剂制度作为养老保险全国统筹的过渡。本文从养老保险统筹低层次出发，分析构建中央调剂制度的原因有直接跨向全国统筹难度大，省际之间发展不平衡，并进一步分析执行中央调剂制度将会给老龄化、劳动力市场及全国统筹的实现带来重要意义。

关键词：中央调剂；全国统筹；养老保险

在我国改革的不断深化中，社会保障制度尤其是基本养老保险体系在发展完善的过程中逐渐显现出一些制度实际发展与设计预期不相符合的问题。其中提高基本养老保险制度统筹层次、实现全国统筹已经成为社会保障制度完善的重要目标。2010 年颁布的 《社会保险法》明确指出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。“十二五”规划又提出“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”，但没有如期实现。“十三五”规划继续提出“实现职工基础养老金全国统筹”，并将其作为建立更加公平、可持续发展的社会保障制度的重要目标。2018年7月1日国务院提出建立中央调剂制度对养老保险向全国统筹有重要意义。

1．基本养老保险中央调剂制度的基本含义

基本养老保险中央调剂金是由部分养老金累计结余较多的省份和中央财政共同拿出一部分资金形成一个资金“蓄水池”，对养老金收不抵支、缺口较大的省份进行补充和支持，实现在全国范围内调剂使用养老保险基金^[1]。这里的“调剂”不是简单的转移，而是中央统筹安排下的再分配。在本质上是一种风险调剂金，并且具有再分配的性质。

作为迈向全国统筹的第一步行动，中央调剂金从筹集、拨付到管理方面都有相应的规定。目前，中央调剂金的筹集是养老金结余较多省份与中央财政共同筹集。其中各省份按本省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例为3%，后期会逐步提高，直到实现养老保险的全国统筹；在调剂金拨付方面，按照“以收定支”的原则及“人均定额拨付”的方法，拨付一定金额给各省份已核定的离退休人员，并且当年筹得的上解资金全额拨付地方，没有留余；在管理方面，国务院规定中央调剂金需纳入中央级社保基金财政专户，专款专用，实行收支两条线管理。

2.基本养老保险中央调剂制度建立的原因

2.1统筹低层次直接跨向全国统筹难度大，充当过渡措施

2010年颁布的《社会保险法》中规定城镇职工基本养老保险统筹层次应达到全国统筹，但在实际执行过程中并没有达到预期期望，统筹层次基本都只是县市级统筹水平，真正实现省级统筹的省份也不多，只有陕西省、广东省以及几个直辖市达到^[2]。统筹层次整体水平低，省份之间经济差距大，想直接跨越到全国统筹的“六个统一”难度大，因此先建立中央调剂金制度，先实现在2020年争取达到省级统筹后，为进一步实现全国统筹做准备。

3.2各省份之间养老保险制度发展不平衡

由于统筹层次低，养老保险制度“碎片化”严重，没有形成全国范围内统一的规范。在各地的属地管理下，地方制度各行其事^[3]，基本养老保险覆盖范围、缴费率、待遇计发办法不尽相同，很难实现各地区间的有效衔接。

第一，在基本养老保险基金地方统筹下，各省份之间的养老保险基金结余差距显著。各地区经济实力不同，抵御养老金负增长风险能力不同。一些省份，如广东省在2017年累计结余为9245亿，而黑龙江省再2017年累计结余为-486亿元，已经出现养老保险基金严重收不抵支，财务可持续性严重失衡。广东省与黑龙江省养老保险基金累计结余之间相差20倍，体现出我国城镇职工基本养老保险基金地区间两极分化日趋严重。

第二，地区间老年抚养比差距大。一方面东部沿海发达城市老年抚养较不发达地区低，另一方面，劳动力人口从欠发达地区流向发达地区，导致经济欠发达地区的在职人员缴费率高于离退休人员增长率，这意味着这些省份养老金领取增长率大于缴费增长率，养老保险制度“供养比”不断下降，养老金的缴费水平低。

第三，由于制度的“碎片化”现象存在，劳动力跨地域流动时养老金转移接续手续相当繁杂，异地结算困难。当劳动力在不同省份间流动时，不仅需要转移养老保险关系，而且要转移养老金。个人账户自己缴纳部分方便结算，但社会统筹部分由于地区间差异造成转移手续复杂，工作量大，成本高。

因此，建立基本养老保险中央调剂制度，在渐进性措施下逐步向全国统筹过渡显得十分必要。

3. 基本养老保险中央调剂制度实施的意义

3.1“反哺”亏空地区，分散老龄化压力

基本养老保险中央调剂制度，在现行的制度的安排下有效缓解了省际之间养老基金收支不均衡的矛盾，有利于在各省之间调剂养老保险基金的富余和缺口，“反哺”部分地区和退休人群。

表面上我们只意识到中央调剂制度下基金结余省份对亏空省份的部分资金转移，对有结余省份不公平，但我们不能忽视跨省流动就业人员为养老金结余省份（如广东省）所做的贡献。因为这类人群一旦返回户籍所在地领取养老金，他们仅能带走部分缴费，剩余部分留在原来工作省份，为该省积累一定数额的基金。而中央调剂制度通过用经济较发达省份的较高额结余养老金来弥补基金紧缺地区的缺口，“反哺”这些为国家现代化建设出谋出力的省份和人群^[4]，在一定程度上是公平的。

4.2降低劳动力流动成本，建构更公平、有序市场

一方面，在中央调剂制度影响下，通过中央统筹基金省际同比例筹集和按人头平均拨付的制度安排，提升了中西部及东三省地区流出人员的养老金待遇水平，起到降低该类人员年老返乡时滞留于东部地区的养老金（8%社会统筹部分）适度止损作用，减轻了劳动力流动的心理负担和制度转移接续的经济损失。

另一方面，在现行的省级统筹下，因劳动力自由流动引起的抚养比、养老负担等方面的显著差异，致使部分地区缴费率相差很大。如果替代率相同，则抚养比与缴费率呈反比关系，抚养比越高，职工和企业的负担越轻，反之亦然^[5]。因养老负担不均导致的费率差异已经成为影响地区间企业难以实现公平竞争的一个重要因素。但是随着中央调剂制度的深入，尤其当全国统筹实现之后，养老保险费率差距会逐渐缩小直至统一，这意味着可以平衡地区间的养老负担，均衡企业竞争压力，利于构建更公平的市场环境和更有序的市场秩序。

4.3积累实践经验，为全国统筹做准备

虽然中央调剂制度并不是针对当前统筹层次低进行的根本性制度，但其中涉及的筹集、拨付、管理等方面都将成为未来养老保险制度全国统筹安排的宝贵经验。当前，养老保险制度要想从低统筹层次直接跨越到全国统筹不太现实，具有极高的难度，因此先行建立基本养老金中央调剂制度作为养老保险全国统筹的过渡是一种明智举措^[6]，这既能有效减小政策剧烈变革带来的不适，又有利于提升养老保险基金有缺口省份的支付能力，为养老保险基金的全国统筹奠定基础，做足准备。

参考文献

[1]魏朝永.我国养老保险中央调剂金制度实施的困境与对策探究[J].吉林广播电视大学学报，2018（4）107-109.

[2]郑秉文.中国社会保障40年：经验总结与改革取向.中国人口科学，2018(8):2-17.

[3]郑功成.中国社会保障70年发展（1949-2019）：回顾与展望[J].中国人民大学学报，2019(9):1-16.

[4]薛惠元.建立养老金中央调剂制度是在“反哺”[J].小康，2018(21):8.

[5]张彬斌.基本养老保险统筹层次提升路径分析[J].中国劳动，2014(7):10-13.

[6]魏朝永.我国养老保险中央调剂金制度实施的困境与对策探究[J].吉林广播电视大学学报，2018(4):107-109.