以城乡建设用地增减挂钩推动城乡统筹发展——关于临南镇夏口社区的调研报告

以城乡建设用地增减挂钩推动城乡统筹发展——关于临南镇夏口社区的调研报告

董超

临邑县自然资源局 山东省德州市临邑县 251500

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护耕地与保障发展“两难”困境的一项重要管理措施。为加快我县城乡统筹发展，调整优化城乡用地布局结构，缓解建设用地供需矛盾，促进土地资源集约、高效和可持续利用，临邑县积极稳妥地开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。近日，县国土资源局组成专题调研组，实地考察了临南镇夏口社区，听取了相关情况介绍，并查看了实施项目，特形成以下报告。

一、我县土地利用现状

一是建设用地空间布局不合理，集约利用程度低。城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，建筑密度与容积率低，存在浪费土地现象；独立工矿用地中部分企业规模较小，分布过散，容积率低，土地产出效益不高。

二是农村居民点分布零散，缺乏统一规划。我县农村居民点用地数量大，规模大小不一，且布局分散，居住环境差，造成大量的土地闲置和浪费，现在全县人均农村居民点用地252.26平方米，和上级用地标准相比严重超标。另外大部分村庄缺乏统一规划，无法合理布局村内公共设施，建设用地结构极不合理，严重影响了农村居住环境的改善和居住条件的提高。

二、我县实施增减挂钩的基本情况

近几年来，县委、县政府按照国土资源部统筹城乡土地管理制度改革会议和省政府《关于推进农村住房建设与危房改造的意见》（鲁政发﹝2009﹞17号）精神，按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发﹝2008﹞138号）、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》（鲁国土资发﹝2012﹞8号），积极开展农村建设用地增减挂钩工作，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，取得了显著成效。

2009-2013年，临邑县共申报实施城乡建设用地增减挂钩项目14个（含1个土地综合整治项目），项目区拆旧总规模8524.4亩，农村安置区总面积2951.2亩，可实现节余指标5733.0亩。截至目前，全县14个项目区已全部开工建设，安置区建新面积2026.8亩，建设住宅楼369幢，住户5830户。恒源街道大孙社区、临南镇夏口社区、兴隆镇兴隆社区、林子镇项目区、德平镇龙泉片区、孟寺镇沙窝社区等6个项目区已全部竣工，并通过了省级竣工验收，理合务镇沙于社区项目区已完成阶段性复垦任务。共拆迁复耕土地1747余亩。

三、临南镇夏口社区项目区概况

（一）项目区概况

项目拆旧区分2个村，涉及临南镇黄瓜刘村和岳家村。该项目工程于2012月1月开始组织实施，至2012年10月底全面完成安置区建设、折旧区拆迁复垦等各项工程任务。各项工程均严格按规划设计要求如期竣工。

（二）项目区完成情况

按规划设计要求，完成以下工程内容：

拆旧总规模为8.13公顷，规划新增耕地8.02公顷，新增加的耕地质量达到了《土地开发整理项目验收规程》（TD/T1013-2000）控制标准和当地农田耕作要求。拆旧平整土地8.13公顷，建筑物拆除清运工程量为3.60万立方米，土地整平土方2.44万立方米；修筑6米宽田间路1条，长度0.26千米。

项目安置区位于临南镇夏口社区，该社区安排在毗邻拆旧区的城镇建设用地规划范围内，环境优越，交通便利，便于基础设施完善。农村安置区面积为1.98公顷，其中占用农用地1.69公顷。

建新区位置在《临邑县土地利用总体规划（2006-2020）》建设预留地范围内，符合临邑县城市发展和产业园区建设规划，有利于本县经济和社会的长远发展。城镇建新区面积6.33公顷，至今未使用。

表3-1 项目区规划前后土地利用结构对比表（夏口社区）

单位：公顷

（三）产生社会效益

1.经济效益。土地整治最直接的目的就是增加耕地面积，提高耕地质量，提高土地综合生产能力。通过项目实施，复垦新增加耕地8.02公顷。项目区的新增耕地通过种植农作物可产生良好的经济效益。

2.生态效益。项目区地势低洼，在暴雨季节排水不畅，且以前地下水位高，地下水的矿化度高，土壤盐碱化程度比较高。通过土地整治工程，进行土地平整，配套科学完善的灌排系统，将在很大程度上解决土壤盐碱化问题；并且项目区结合路、沟种植防护林，这将抵御风害对农业生产的不良影响，对水土保持和改善农田小气候起到积极的作用。

3.社会效益。按照“建设用地总量不增加、耕地数量不减少，质量不降低、用地布局更合理”的原则，促进耕地保护和节约集约用地。将农村节约的建设用地指标用于城镇建设，优化了城乡用地结构和布局，同时把获得的土地收益返还农村，用于农村的发展和建设，改善了农民的生产生活条件，有效的拉动了农村需求和经济增长，推动了社会主义新农村建设和城乡统筹发展，推动形成城乡经济社会发展一体化新格局，促进全面、协调、可持续发展。

表3-2 项目区挂钩指标使用归还情况表

单位：公顷

四、土地增减挂钩工作中的主要做法及成效

（一）规划先行，高起点科学编制规划。在完成新一轮土地利用总体规划的基础上，经过广泛调研和充分论证，科学编制完成了《临邑县土地整治专项规划》和《临邑县现代城镇体系规划》。在村庄布局上，实施分类集中合并的模式。规划城郊社区8个，对8个城中村以及县城周边的85个农村居民点，实施“村并城”的模式，并入中心城区，组建城郊社区。规划10个乡镇驻地社区，对10个城镇驻地周边的156个农村居民点实施“村并镇”的模式，组建城镇社区。规划40个新型农村社区，对610个边远农村居民点实施“村并村”的模式，组建新型农村社区。通过规划合并全县共集中整合为58个新型社区。同时科学制定安置区用地标准，合理安排改造整理时序。

（二）政府主导，建立部门协同推进工作机制。临邑县委、县政府高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，成立了由县长任组长，国土、财政、规划、建设、发改、新农办、农业、环保等部门负责人为成员的挂钩工作领导小组，在县国土资源局下设办公室，国土资源局局长兼任办公室主任。各镇党委、政府认识到位，积极支持，成立了相应的组织机构，建立了专门的工作队伍。并明确地方政府一把手为挂钩工作第一责任人，亲自抓、靠上工作。出台了《中共临邑县委 临邑县人民政府关于推进建设用地整治挖潜加快城乡统筹发展的实施意见》（临发﹝2011﹞13号），县政府制定了《临邑县城乡建设用地整治挖潜工作考核办法》（临政办发﹝2011﹞13号）。完善了项目区挂包、挂牌督办和联席会议制度，为增减挂钩工作提供了有力的领导和组织保障。

（三）以点带面，先易后难稳妥推动工作开展。临邑县在工作中坚持“统筹规划、群众自愿、因地而宜、量力而行、先易后难、规范有序”的原则开展工作。在充分尊重农民意愿的基础上，“宜平房则平房，宜楼房则楼房”，成熟一个、实施一个。按照“先安置后拆迁、先复垦后使用” 的方式，以点带面、逐步推进，坚决杜绝违背农民意愿大拆大建和盲目跟风。

（四）以民为本，充分保障农民合法权益。工作中，临邑县坚持“以人为本、民生至上”的宗旨，切实维护好农民的合法权益。一是在项目申报实施、安置区位置的选择、户型设计、拆旧区范围的确定和拆迁补偿标准的制定等方面，充分尊重农民意愿，广泛征求群众意见，悉心倾听老百姓的呼声；二是制定公平、公正、合理的拆迁安置补偿方案，在项目区进行公示公告；三是完善社区公共服务设施，加强工程质量监理。在社区建设过程中，狠抓工程质量，严把建设质量关。

几年来，我县挂钩试点工作共节余建设用地指标4335亩，为城镇发展提供了及时有力的用地支撑。2012年度临南镇夏口社区项目区，当年申报当年实施完成，旧村复垦后的土地，公开投标后，由10户种植大户承包经营，建成高效生态蔬菜种植示范区，效益十分显著。该项目区现已成为全县现代农业示范区。同时，通过建设新型农村社区，使农民就地城镇化，享受到改革发展的成果，享受到与城市居民一样的待遇，使生活质量、生活理念有一个根本性的改变。

五、土地增减挂钩工作中存在的问题

（一）对挂钩政策的认识存在偏差。一些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地计划指标的方法，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用认识不足。有一些地区过分关注周转指标，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，对周转指标的期望值过大，存在着片面争取周转指标规模的倾向。同时，各地村镇建设规划滞后，前一阶段的试点工作，主要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路、林的整治，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进。

（二）挂钩指标补偿标准低影响项目推进速度。足额项目资金是项目顺利实施的根本保障。目前我们指标补偿较低，地方政府需补贴大量的拆迁补偿资金，而现在地方政府财力薄弱，项目资金不能足额、及时到位是项目进展缓慢的主要原因。

（三）耕地占补不平衡。城乡建设用地增减挂钩是耕地占补平衡政策的延伸，不仅要求耕地的占用和补充之间数量平衡，还要做到质量平衡。而在实际工作中，有的地方把提高耕地的质量放在一旁，出现了单纯为了规划指标而忽视复垦的问题。只注重耕地数量平衡，整理出来的耕地质量存在问题，“占优补劣”的现象普遍，严重影响了粮食产量。这样的“占补平衡”构成了中国耕地安全的严重威胁，与这项政策“耕地面积不减少，质量不降低”的要求相矛盾。

六、对策和建议

（一）加强宣传，规范管理。应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策，有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂钩工作应遵守的原则、挂钩内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。同时，让农民全程参与研究新村选址、新村设计和旧村拆迁复垦等具体工作，让群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。营造良好的舆论氛围，让这项利国利民、利工利农、利乡利城的好政策深入民心，取得群众的理解、认可和拥护。

（二）筹措资金，保障权益。足够的资金保障是挂钩项目顺利实施的关键因素。我县要广筹项目资金，保障增减挂钩工作顺利开展，明确规定增减挂钩所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。同时，各相关部门积极向上争取政策，集聚资金，整合资源，支持服务新农村建设。另外，我县要鼓励、企业和个人参与增减挂钩项目实施，尝试挂钩复垦企业化运作，来共同推动全县土地增减挂钩项目顺利开展。

（三）保证耕地占补真正平衡。土地整理一定要严格耕地质量标准，土地复垦整理过程中，要确保“耕地总量动态平衡”，这个“动态平衡”不仅要求耕地总体数量的平衡，更要求整理后形成耕地的质量与建设要占用的土地质量相当或更好，杜绝只注重数量的平衡而忽略质量的现象发生，出现“占好地，补劣地”的现象。要设立专门的检验机构，完善监督机制，按相关法律法规严格实施土地验收，对于复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩。

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