国土空间规划新时代旅游规划的定位与转型

国土空间规划新时代旅游规划的定位与转型

黄荣宣

广西旅游规划设计院 广西南宁 530012

摘要：空间规划是关于国土资源开发、利用、保护和整治的空间组织或安排，旨在依据总体战略调控和引导空间资源配置，促进发展与保护的平衡。长期以来，我国形成了以主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划并驾齐驱的空间规划体系，并在支撑城镇化发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。本文主要分析国土空间规划新时代旅游规划的定位与转型

关键词：空间规划；国土空间规划；旅游规划；规划转型；新时代

引言

国土空间规划是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，是统筹所有空间规划的基础性规划，具有突出的战略引领性、管控约束性和长期稳定性的特点。旅游规划作为对特定区域旅游资源开发的整体部署，具有很强的空间融合性特征，与国土空间规划紧密关联。为此，迫切需要探索在此情形下旅游规划如何定位和转型。

1. 新时代旅游规划面临的挑战

1.1当前旅游规划与新时代要求之间的不适应

长期以来，旅游规划行业对于我国旅游业发展起到了重要的促进作用。然而，我国旅游规划实践也长期存在着“内容大而全”、“技术性不强”、“操作性较差”、“与其他规划衔接不够”等突出问题。另一方面，与土地利用规划、城乡规划等传统空间规划相比，国土空间规划统领地位更强，对专项规划的限制要求更多、技术要求更高、规范要求更强。不言而喻，国土空间规划新时代的旅游规划将面临严峻挑战。

1.2空间的模糊性与管控要求的不相适应

长期以来，旅游规划缺乏科学和精细的空间分析技术。在项目布局上，旅游发展规划主要沿用点状的布局模式，缺乏对项目边界的清晰界定。由此造成整个规划的产业边界、建设规模、用地需求等关键性空间要素控制指标模糊、不够清晰。即使有些旅游规划也编制旅游项目的用地需求，但大多都是粗略预估的概数。然而，国土空间规划新时代，聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，通过划定“三区三线”，统筹协调各类空间性规划，特别是要求各专项规划明确空间边界和用地需求。同时，对所有国土空间分区分类实施用途管制，把每一寸土地都规划得清清楚楚。

1.3全能型规划与强操作性要求的不适应

长期以来，我国空间规划涵盖功能区规划、城乡规划诸多平行规划。在以前群龙无首的时代，旅游规划被当作一个全能型规划，规划目标越来越多元，规划内容越来越泛化。特别是全域旅游发展模式的提出，旅游规划的地位和作用被无限放大，甚至提出旅游规划应引领地方社会经济发展，成为统领性规划。当前国土空间规划对旅游规划的规范性、融合性以及技术性要求更高，旅游规划如果不改变目前所存在的突出问题，规划实施和落地的难度将更大，规划的价值也因此会降低。旅游规划将面临着被边缘化的严峻挑战。自我变革将是旅游规划行业唯一的出路。

2、旅游规划的问题类别

2.1旅游规划政府问题

旅游规划政府失灵指的是由于政府原因而导致旅游规划失灵的情况。对于旅游行业而言，政府失灵指的是由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失，而使政府在落实旅游规划和纠正旅游规划市场失灵时无法达到预期目标的现象。

2.2旅游规划市场问题

旅游规划市场失灵指的是由于受到市场等原因的影响而产生旅游资源配置效率低下，最终导致旅游规划无法发挥应有效果的活动。在制定旅游规划的过程中，往往需要依靠市场的自主配置功能，而旅游规划市场是存在一定缺陷的，有一些问题是依靠市场无法解决的，这就会导致旅游规划出现失灵的情况。

3、解决旅游规划问题的对策

3.1提升政府主导力度，增强旅游规划实施的有效性

一方面，政府应当增加旅游规划编制方面的投入，为编制规划提供资金保障。整体来看，旅游规划属于一种牵扯面广、高智力、工作量大的活动，所以其费用较高。在旅游规划投入时应当有长远的眼光，并具有文化意识和战略眼光，提升投入的力度和水平，才能够确保规划的水平和质量。另一方面，成立专门化的旅游规划实施小组，构建科学的动态反馈机制。要对旅游相关行业、相关开发部门等关系进行协调，为旅游规划的有力实施提供保障，科学对各个环节的情况进行分析，如发现某些规划内容不符合规定，要及时对其进行修改，推动旅游规划更为科学，以此增强旅游规划的效益。

3.2根据实际情况做好旅游法规建设，科学监管旅游规划

加强监管，提升规划制定的科学性。第一，要在保证旅游规划高质量的基础上，明确旅游规划的法律地位，使旅游规划通过政府批准或者人民代表大会的形式成为法规性文件，并成为地方旅游发展的指导书和动员令。第二，为了对旅游规划市场的秩序进行稳定，提升旅游规划的科学性，政府可以考虑制定相关的规章制度，比如《旅游规划评审听证办法》《旅游规划质量保证金办法》等。

3.3深入了解旅游市场，针对性开发旅游产品

地方特色是旅游产品的灵魂，旅游产品的设计与开发要在原有基础上深入挖掘特色。虽然受区域大环境的影响，在地理环境和民俗文化上差别不大，但是各地之间依然有着自己独特的优势和鲜明的特色。例如无锡阳山镇以盛产水蜜桃闻名，近年来其在发展乡村旅游时就以“桃”文化为核心打造旅游产品。从每年3—4月的“桃花节”，到盛夏的水蜜桃评比、采摘活动，同时投资、规划、建设桃文化博览园，使“桃”文化成为阳山镇乡村旅游的一张名片。摆脱以往千篇一律的发展模式，深入了解市场、结合自身特色针对性开发旅游产品才能让旅游健康有效的发展。

3.4强调可操作性，科学编制旅游规划

旅游规划指导产业发展，必须有抓手、可操作、易考核、能落地。做好旅游规划，必须按照中央文件的要求，坚持开门搞规划，充分听取各方面意见，让规划深深根植于市场，杜绝拍脑子搞规划。一般情况下，规划编制单位具有较强的专业性，工作的重点应该是侧重于空间布局、产业布局、技术标准等方面的规划，而行政管理部门则应偏重于发展目标、政策措施、推进路径等方面的规划，企业和游客则应该根据市场和消费需求，重点参与项目、线路等方面的规划，形成可操作的旅游发展行军图、路线图。达到这样的要求，一要加强对规划设计单位资质的管理，不仅要有很强的旅游专业知识，更要有懂经济、懂政策的专门人才，一个规划设计单位如果不学习党的基本理论，不学习党和国家的基本经济政策，研究不透各级发展规划、空间规划，不可能编制出好的旅游规划。要把政治理论水平、经济政策水平等纳入对规划设计单位的资质管理，实行一票否决。二要健全完善规划评估机制。旅游规划评估不严，甚至走过场，是造成规划质量不高的一个重要原因。

结束语

我国已经迈入以国土空间规划引领国家“多规合一”的空间治理新时代。国土空间规划成为统领全域国土空间保护与开发的基础性规划，其对各专项规划的管控约束性更严、技术性和衔接性要求更高。另一方面，旅游规划长期存在着规范不足、技术不强、衔接不够等问题，正面临着被边缘化的严峻挑战。因此，如何促使旅游规划更好地衔接和融入国土空间规划成为一个重要的理论和实践命题。

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