土地资源管理与土地利用综合规划研究

土地资源管理与土地利用综合规划研究

陈玉芳

安徽省宣城市宣州区土地收购储备 (交易 )中心 安徽省宣城市 242000

摘 要：改革开放之后，我国相继发布了以发改委主导的国民经济和社会发展规划、国土部门主导的土地利用总体规划和规划部门主导的社会总体规划，这三类规划形成了国家“类空间”规划体系，为土地资源的管理奠定了基础，但是，由于多个规划之间的冲突与矛盾，使得土地资源的管理与利用的综合规划中产生了诸多问题，本文以此为切入点对国土资源的管理与利用的综合规划进行研究探讨。

关键词：土地资源；国土空间；综合规划

引言：就目前而言，我国现正处在城镇化建设和土地资源管理与规划发展的重要阶段，体现在社会土地空间利用需求增加，社会边缘急剧扩张。在这种扩张过程中，出现了一系列的冲突问题，例如各个规划之间出现无法清楚划分事权的“各规划打架”问题；各类规划中小到规划周期的不同，大到规划体系、管制分类、层级关系的矛盾等等。近年以来，我国的国土空间规划越来越受到重视。由此，建立全国统一标准、相互联系、明确分级管控的国土空间规划体系，在中央的多个重要文件中被提及。2018年3月，国家自然资源部的成立，标志着我国政府正式开展国土空间规划编制工作，推动我国在国土空间利用规划上的引导更为体系化、全面化、深入化。

一、我国土地资源管理与土地利用综合规划现状

1.土地资源综合规划现状及发展趋势

目前为止，我国涉及土地资源管理与土地利用的综合规划主要有：土地利用总体规划、城乡发展规划、主体功能区规划、生态功能区规划等。但是，由于长期以来规划编制管理部门结构分散、职能不明、权责未分，导致规划很难全面有序地落实。因此，近年来国家将空间规划体系所需求的部门间统一协调、各层级规划相互衔接、各部门有效管理等内容进行重点部署，意在形成统一的国土空间规划体系，这些内容在多次会议和文件中都有明确。

2.国家对于土地资源综合规划的总要求

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”；《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中强调，要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控；《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中明确，自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。

3.关于地资源综合规划的法规政策

自然资源部国土空间规划局正在牵头编制国土空间开发保护法和国土空间规划法等相关法规，作为国土空间规划编制并实施的法律依据，全国人大已经同意加快国土空间规划法的推进，填补空间规划体系的立法空白。新法出台之前，要出台一系列审批办法，明确规划审批程序，报国务院审批的范围，各级政府事权划分等内容，作为过渡时期的规划审批及实施依据。出台相关专项规划审批办法、生态保护红线管理办法、自然资源管理配套政策等一系列相关法规及配套政策。

二、当前我国土地资源管理与综合规划中的主要问题

1.管理与规划侧重“蓝图”憧憬，而非具体实施过程

一般情况下，各地方对于土地资源的综合规划时描绘的蓝图十分美好，但是由于各种各样的问题，导致在具体的建设中，建设实施工程不能与规划结合起来，从而导致管理无效且规划流于形式。这是因为土地资源的总体规划是设计团队的一厢情愿，仅描述了美好的发展蓝图，却忽略了实际实施的过程。这就造成某些社会规划项目在实施起来已经与规划初期的状态相差巨大，加之土地资源管理难以在庞大的土地利用体系中发挥掌控全局的作用，由此造成规划与实施是脱节的。

2.规划和政策法规衔接不到位

土地资源总体规划主要是对社会空间布局和资源配置进行优化，这在很大程度上属于单纯的技术问题，因此与相关的公共政策无法更啊好地结合起来。其原因一是社会的规划仅仅对社会空间布局和资源配置优化，忽略了对于社会发展影响较大的政策的衔接，特别是有些规划涉及到法律法规时缺乏正确的引用和规范性，而且社会规划与政府的某些公共政策的运作之间的匹配度不足，从而导致某些部门的发展规划无法纳入社会的整体规划当中，这在很大程度上削弱了社会的总体规划效果。二是总体规划缺乏对于公众的宣传和阐释，而且在规划当中忽略了征求民众的意见，导致规划与民众的需求衔接不足，也不能让民众参与到规划的监督环节当中。

3.管理与规划基础不明晰，造成内容重叠

土地资源的管理与总体规划涉及的范围十分复杂，而且空间布局和资源配置之间的制约性较强，这在很大程度上导致某些重点工程不能显现出来。社会的特点和强制性的要求不明确，而且某些工程规划在法律法规当中的规范并不明确，导致一些规划项目无法实现。规划的空间和时间以及具体的内容没有明示，某些“规划区”、“中心城区”等概念名词的界定不清，导致有些规划项目前后重复，这些都给具体的实施带来了一系列的问题。

三、改进土地资源管理与土地利用综合规划问题的措施

1.科学分析土地利用现状

对上一轮规划实施评价、基础调查、资料收集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的收集；对区域内土地利用结构、土地开发利用程度和土地利用现状特征进行分析，主要的目的是更全面、更准确、更深入地掌握土地资源的容量，现阶段土地利用的特点和问题。

2.正确对地区发展定位

发展定位包括了社会经济发展定位和土地利用发展定位。

社会经济发展定位是在国家经济与社会发展的基础上，抓住中央政策的重点，对规划地经济发展的方向作出统筹和安排。是一种对土地利用发展的指导性定位。

土地利用发展定位是根据经济发展定位确定的土地利用整体发展方向，以优势资源为重点考虑对象，结合国家的各项土地规划指标来确定。对各个方面的土地利用，例如农业用地、工业用地、城镇建设发展用地等发挥指示性的作用。事实上，土地资源的利用的各个目标，都是依照国家法律法规、制度政策等严格实施的，具有约束性，是国家为了保证社会和经济的有序良好发展采取的举措。

3.做好土地供需规模预测

土地供需预测，是指对社会各个方面需要利用土地的总体情况进行评估预测。其主要包括两个方面：一是土地供给能力预测，针对现状建设用地使用情况和农业用地的现状梳理，同时分析未利用建设用地、储备土地的承载力，对将来土地的供给量进行预测。二是土地需求力预测。结合上阶段经济发展和土地利用发展定位，研究测算各部分用地需求总量。

4.持续优化土地利用结构

严格按照城市规划，进一步提高土地资源的利用率，科学合理划分城市的生产力区域，按照土地使用的原则，优化土地利用结构，明确具体的土地使用范围和使用条件，特别是重点区域的土地用途及重点项目的建设布局。

土地利用结构主要包括土地利用的方向和土地利用的程度。其中，方向是指土地用途，程度是指土地利用的土地规模和改变土地原貌的力度。

5 .严格遵从用地开发时序

土地开发的时序是按照先后顺序进行土地的开发利用，主要有两个层次：一是按需增加建设用地；二是逐渐增加农业用地。无论是建设用地还是农业用地的增加，都需要按照时间进行合理的规划，以免集中于一个时期的大量开发对土地造成破坏，同时在一定程度上限制用地规模的增长速度。

四、结语

综上所述，土地资源管理与土地利用综合规划是一项重要的国家工程，需要首先统一现有的土地资源管理及规划的法律法规，整合土地管理部门的职能，实现全国土地资源管理与规划的统筹协调，并且要结合社会的发展需求、国土资源的整体现状布局进行科学合理的综合规划，同时要恪守土地资源利用、保护生态及保护耕地的“三大红线”，实现国土空间及资源的合理利用，促进国家可持续发展战略全面落实。

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