农村土地征收程序保障问题研究

农村土地征收程序保障问题研究

牛志波

淄博市淄川区自然资源局，山东 淄博 255000

摘要：目前，我国的农村建设的发展迅速，长久以来，三农问题一直备受社会各界关注，土地问题则是其中最基础的问题。“土地是财富之母”，是人类赖以生存的最基础的物质要素之一，也是农业的根基，更是农民的生命。随着城镇化的推进、土地资源的开发、土地规模经营的扩展，农村土地被征收、征用、承包、流转的现象频现。

关键词：农村土地；征收程序；保障问题研究

引言

近年来，新型城镇化规划受到大量关注，推进新型城镇化需要大量的建设用地。我国城市新增建设用地资源非常有限，主要来源于农村集体土地。但现行的城乡二元土地制度导致农村集体土地的权能受到限制，无法直接进入建设用地市场，必须通过国家征收程序来实现。而在土地征收过程中，利益双方矛盾不断激化，社会问题日益突出。

1 信息化技术应用对土地征收管理工作的意义

一是信息化技术的应用，提高了土地管理信息资源的共享程度。土地征收管理工作是一项涉及面极广的业务工作，在工作过程中，需要协调自然资源系统内部的规划、测绘、地籍、耕地保护、林业等相关业务科室，以及系统外部的政法、财政、社会保障等政府部门，收集以上数十个相关单位提供的数据、材料，如包含土地性质、位置、权属等土地的基础信息；拟征收土地地上附着物评估、社会稳定风险评估、土壤污染调查等各类评估报告；项目规划预审、初步设计、选址等各类政府批复。综合处理后形成统一格式的文件，服务于土地征收的审批管理。在土地管理信息化技术应用前，需要工作人员分别到以上涉及的各部门分别提取相应资料。并且，因为征收地块存在问题不同，相关资料的提取过程、要求不同。收集、完善上述基础资料就需要工作人员多次奔走、反复论证，许多重复性工作严重浪费人力、时间。二是信息化技术的应用，提高了土地征收管理的工作效率。土地征收管理工作对工作人员的素质要求较高，要求工作人员不但能熟练掌握各种办公软件的应用，还要对相关政策法规比较了解。在征地组卷上报工作中，需要工作人员制作大量的文件材料，例如拟定土地征收补偿安置方案公告、土地征收补偿安置协议、土地权属情况表、耕地质量等级分类、耕地占补平衡信息挂钩、建设用地方案、批次建设用地编制说明等等，而这些文件资料多为统一格式的制式文件。需要改动的只是涉及被征地对象的权属、面积、地类、补偿标准、补偿费、社保补贴标准、社保金额、新增建设用地有偿使用费、地上附着物评估金额等相关数据。这些数据中征地补偿标准、社保补贴标准、新增建设用地有偿使用费标准等标准性数据在一定的时期、一定的范围内是固定不变的，只有权属、面积、地类和地上附着物评估金额是根据被征地对象产生的原始数据，而其他数据信息都是基于上述原始数据作为数据来源根据公式计算得出的，各文件之间的数据具有一定的关联性。在文件制作过程中，需要工作人员不断地重复对数据进行调用、计算，还要根据材料要求转换面积单位等等，过程极其复杂，而且有很多重复性劳动。有的数据资料可以使用数据表格中的数据公式计算完成，有的数据资料需要使用计算器计算得出，有的数据信息需要查阅大量其他各个部门的数据库信息。

2 农村土地收益分配出现冲突的原因

一方面，政府为农村提供足够的公共资源，如进行农业科学技术的指导、加强农村生态资源的保护、乡村道路的建设等。在促进农村经济发展的同时也大大提升了土地的价值，政府再通过征收土地税的方式参与土地收益的分配;另一方面，政府可以因公共利益的需要，征收农民集体所有的土地，将农民集体所有土地转为建设用地后，再由政府进行出让，收取土地出让金。其次是农村集体经济组织。农村集体经济组织是农村集体土地的所有者，理所当然享有农村土地收益的分配权。农村土地由农村集体经济组织或者村民委员会管理经营，他们可以把土地这一稀缺资源作为一项资产来管理，发挥土地的市场价值，从而获取一定的经济利益。在国有化征收过程中，新《土地管理法》明确规定，允许农村集体经济组织在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。现行的《土地管理法实施条例》第26条也规定，土地补偿费归农村集体经济组织享有。可见，农村集体经济组织也可以享受因土地征收、出让而带来的利益。最后是农村土地的承包者或经营者。承包经营权是农民一项重要的财产权利，农民对土地的依赖程度很高，它不仅是农民的基本生产资料和生活来源，还承担着社会保障功能。

3 对土地征收中农民参与权保障的建议

3.1 完善政府信息的公开途径

政府信息公开、透明有利于保障农民的知情权，对土地征收信息的知情权是土地征收过程中实现农民参与权的前提，可以通过完善政府土地征收的告知程序达到这一目的。与农民自身利益相关的事项应该尽早告知。参考德国城市规划居民参与制度中关于公示规定：在有相关的动向之前，告知公众事前参与，即“早期居民参与”。将征地过程中的相关信息直接告知利益关系当事人，只有在用尽所有直接送达方式后，仍不能将土地征收相关信息公告传达给直接利害关系人的情况下，例如被送达的直接利害关系人下落不明、无法接收，才可以考虑公告送达的方式。应当将征收土地的信息公告、征收土地补偿、征收土地后续安置公告详细并清晰地在公告内容中表达出来。

3.2 实现听证程序的法定化设置

一直以来，听证程序在土地征收征用过程中都作为选择性程序，其结果只能作为最终决策的参考，不具有强制适用的法律效力。根据《行政许可法》，为了保护相关人的财产免受不正当处置的规定：“凡是涉及第三人利益的许可应当设置听证程序”。在政府机构计划处理相对人的财产或利益时，应给予被处置人进行申辩的权利。土地征收中包含大量行政许可程序，应该强制性保障农民参与听证。

3.3 加强司法审查在参与中的作用

程序性权利救济不足是造成实践中征地矛盾激化、无法通过法定途径化解、产生极端社会效应的重要原因。在我国，居民参与权缺乏充分的法律保障，法院严格限定原告资格且广泛认可行政裁判的法律效力，使得司法审查手段受到限制。在我国，政府机构的行政裁决一旦作出即具有法律效力和执行力。因此，必须要有更为严格的程序性规定来限制土地征收权，保障土地权利人的参与权。建议以司法解释的形式，确立司法救济在土地征收中对农民参与程序性权利的保障作用，强化土地征收程序的法律效力。将启动司法程序作为参与手段，加强对农民参与权的保障，可以完善土地征收中农民参与其中的法律制度。

4 结束语

农村土地收益分配制度的建立健全绝不是一蹴而就的。在这一过程中，不仅需要明确参与分配的主体及其权利义务关系，突出政府作为公共管理者的角色，注重保护作为弱势群体的农民的土地权益，提高农民的经济收入，拓宽收入的渠道，而且还要在制度体系的构建中处理好公平与效率的关系，公平与效率是评判法律制度的两个非常重要的价值标准，农村土地收益分配制度的完善应以实现公平为己任，同时在公平的基础上注重效率的提高。此外，必须充分注意到，完善的法律制度安排、科学的公共政策引导以及有效的村民自治机制，是实现农村土地收益分配的最终保障。

参考文献：

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[3]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012,(1).