“存量时代”下加强土地储备管理的建议分析

“存量时代”下加强土地储备管理的建议分析

赖中伟

重庆市大足区土地储备整治中心，重庆 402360

摘要：土地储备是土地资源管理的重要手段，是政府筹集城市建设资金的重要途径，是社会和经济发展的“后盾”，更是资源开发和利用的重要过程。土地储备管理以地方政府土地市场调控为导向，旨在促进土地资源合理开发和利用，为维系自然资源可持续发展奠定基础，在一定程度上发挥着政府宏观调控作用。本文立足于土地储备管理研究，分析“存量时代”背景下土地储备管理存在的问题以及改进的方向，结合自身工作经验，简要谈一谈自己对此的几点看法，但望能抛砖引玉。

关键词：土地储备；存量；资源管理

前言

土地储备乃城市土地管理以及开发的关键环节，对于推动新型城镇化建设有着非常重要的促进作用。但随着国土用途管制政策的从严化，各个 城市土地储备管理、土地资源管理逐实现了全面规划、严格管理，由原先的粗放型“增量扩张”逐渐向集约型“存量挖潜”转变。增量时代，关注指标是“数量”；存量时代，关注指标是“质量”。换言之即使：新时代土地储备管理要从重“数量”走向重“质量”。而这一模式也符合我们当地储备土地管理可持续发展。

一、土地储备中存在的普遍效性问题分析

（一）土地储备与土地实际需求的错配问题

所谓错配，是指为了实现土地收益的最大化，倾向于将土地市场始终维持在供给偏紧的状态，使得土地价格一路飙升，给房地产的调控带来了困扰。具体表现为：土地用途错配和空间上的分配存在问题。城市用地本应该多样化，但因为政府过于依赖土地财政，往往就会过于重视能够产生经济收益的土地供应项目，如一些经营性用地，而公益性用地就会被忽略，从而导致商用性用地泛滥，造成土地资源浪费。一二线城市面临人口流入问题，三四线城市面临人口流出问题。人口流入过大的城市住房或是用地等不能满足实际需求，以至于不能再继续承载过多的人口，导致土地供给不足；而净人口流出较大的城市用地过剩，反而过度依赖财政支持，这和市场的需求不符，由此，便出现了土地利用不当，也很难发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（二）建设用地新增加的面积占比过高

在我国土地储备来源的5类土地中，有4类可用于存量建设用地、新增建设用地。最初我国建立土地储备制度主要是用于存量建设，而近些年很多城市建设中新增建设用地占比越来越高，多数超过了1/2，而且当前有的年度土地储备预算也是主要用于储备新增建设用地。

（三）各部门之间的协作配合效率不高

土地储备工作属于一项系统性的工程，涉及到多个部门的协作，包括规划、交通、财政、国土等，需要各个部门之间加强协调、配合，而在我国政府部门机构设置中，这些部门不属于同一系统，沟通不多，难以提高协作配合效率。由于程序比较复杂，加上有些职责的划分不够明确，各个部门之间会出现一定的推诿现象，降低了土地储备工作效率。

（四）土地初步开发创新亮点不多

在储备开发上，以“自主做地”为主，大足国土整治和征收储备中心承担了收地、做地、管地、供地以及安置房回购和物业管理等工作，占用了大量精力，导致无暇对全区土地储备工作进行更好的统筹和谋划。在成本核算上时，地块周边的基础设施建设无法列入土地成本，导致做地主体打造优质配套的积极性不高。在生态融合上，未能充分发挥土地储备机构“两统一”职责，在深化土地供给侧改革、提高要素配置效率、加强资源储备保护等方面创新突破不够。

二、“存量时代”背景下土地初步管理策略分析

（一）推进开发合作化管理模式，加强做地作业工作管理

积极倡导“土地储备机构+国有企业”模式，充分发挥政府（管委会）和国有企业等不同主体的做地优势。国土整治和征收储备中心承担土地储备工作的统筹、指导、协调、监管职责。国有企业负责配合各区块政府（管委会）做好土地征收、收购、收回、前期开发以及信访维稳等工作，将“毛地”开发为手续齐全、权属清晰、土地平整的“净地”。同时强化“优地”概念，引导各做地主体充分挖掘区域文化价值，提升环境品质，完善设施建设，导入学校、市场等优质公共资源，吸引更多优质开发商来大足投资兴业。

（二）构建“区块+宗地”结算管理体系，提高资金管理效率

根据国土空间规划和环境功能区划，划定相对独立、功能完善的开发区域作为核算单元，将区块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等基础设施建设支出纳入做地成本。建立资金使用全过程监管制度，将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本全部纳入“一个盘子”实行预算管理，通过土地价值动态调整机制、风险应急处置机制和风险评估报备机制，确保资金使用的安全性。

（三）加快土地储备管理信息化建设，提高综合管理效率

首先，应坚持规划先行。现代信息技术已经广泛应用于各行各业，在土地储备管理中，我们工作人员同样需要与时俱进，尝试应用现代信息技术管理，不断提高自身现象信息技术设备应用能力。管理中心应加快管理现代化体系和平台建设，通过云计算、大数据分析，对全市老旧小区、低效用地、城市空闲地等后备资源进行排摸，并结合国土空间规划、城市控制性规划，合理编制“一规划四计划”。包括做好土地储备专项规划，落实年度收储计划、做地计划、资金计划、供地计划工作。

其次，要加快入库管理。建立土地储备资源信息库，将储备地块信息入库上图，动态反映市区储备土地资源分布。进一步优化管理链条，通过信息化手段，实现地块实时监管。

最后，要重视市场分析。强化房地产、土地市场需求分析，提高市场研究的前瞻性和有效性。通过建立市场研究成果引导机制，引导全市精准做地，在注重经济效益的同时更体现社会效益、生态效益，从而提升土地储备地块供应的科学性和精确性。

（四）践行多元融合资源开发策略，提高资源开发和利用率

坚持以绿色发展理念为引领，推动储备土地与其他资产资源的有机融合。加强与基建配套有机融合。构建土地储备区块与道路交通、管线迁建、基础设施、社会公建等统筹运营模式，形成资源合作开发、空间利用集聚、土地价值量化、利益分配优化的共赢格局。加强与集体土地有机融合。在实践中，土地收储机构可接受集体经济组织委托，开展村集体土地收储工作，为集体建设用地入市交易提供前端支撑。加强与自然资源有机融合。紧紧围绕新形势下土地储备机构“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的要求，逐步将矿产、森林、草原、湿地、水域等自然资源纳入收储范围。

结束语

综上所述，土地储备管理是政府规划和建设城镇的重要方式，是提高国土资源开发和利用效率的重要手段。在“存量时代”背景下，我们土地储备管理相关工作人员应该思想管理思想的转变，要逐步从追求土地储备、开发“量”迈向“质”，注重土地储备管理资源，合理开发和利用土地资源，提高土地资源利用效率，为实现城镇发展利益的最大化奠定基础。

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