国土空间规划与现代城市规划理论探讨

国土空间规划与现代城市规划理论探讨

1李贝贝 2祁丹宁 3康树丽

1身份证号： 41272119920205**** ； 2身份证号： 41092819931015**** ； 3身份证号： 41272719890109****

摘要：我国传统的法定规划体系本质上可以分为强调宏观战略的总体规划和强调实施管理的控制性详细规划，无论是总体层面还是详细层面的法定规划，其核心内容都是对土地的利用，而对影响城市空间品质的形体环境、开敞空间、历史文化、轮廓秩序、建筑风貌等要素缺乏合理的控制手段和依据，城市设计就是针对传统规划体系的不足之处、作为法定规划的重要补充而出现的。城市设计以塑造良好的城市环境和提升城市空间品质为主要目的，并且由于其具有独特的三维和实践属性，尚无正式制度约束的成果框架，具有较大的弹性和问题导向性，因而在规划实践中更容易受到地方政府的青睐，成为各地推动开发建设的重要抓手。

关键字：国土空间规划；现代城市；规划理论

引言

在梳理了生态文明方面的宏观要求、自然资源部门职能的变化调整以及生态修复相关工作以往实践经验的基础上，提出国土空间规划时代下，生态修复所应关注的主要内容和类型。针对不同类型空间，修复的重点和擅长的部门各不相同，应协同工作。在分析了国土空间规划体系和国土空间生态修复规划要求的基础上，提出生态修复规划应单独作为国土空间综合规划的一个章节设置，并进行必要的专题研究；而作为专项规划时，则应编制生态修复总体规划，在总体层面协调生态修复的各项内容，实现系统最优；同时也可分解为城市双修、生态环境规划、黑臭河道治理、海绵城市建设、工业废弃地更新与修复、绿色市政规划、绿色交通规划、绿色生态城区规划等多种类型的生态修复专项规划。最后以平潭综合实验区为例，对总体类国土空间综合规划中生态修复需要关注的主要内容进行实证研究。

1新时代国土空间规划的实践背景及其理论价值

国土空间是各种自然资源依附的物质载体,在国土空间边界范围内进行各类自然资源的开发建设、保护和管制符合生态文明建设的要求,这种国土空间视域下的高水平治理迫切需要行政领域的规划指导。中央全面深化改革委员会第六次会议于2019年召开,审议并通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)(以下简称《意见》),《意见》的出台为国土空间规划体系的建立提供了基本方向。国土空间规划是“多规合一”,但国土空间规划并不是将以往的主体功能区规划、土地利用规划、城市规划进行简单融合的“多规合一”产物,而是“区域整体”的谋划,是一项具体的制度改革措施,表现为规划升级,以国土空间规划取代传统的碎片化土地规划、城市规划、城乡规划等,实现规划整合,这是党中央、国务院的重大战略部署。国土空间规划是在三类五级基础上的空间系统规划。三类指的是空间范围内宏观的总体规划,微观视角下的详细规划以及具有特定规制对象的专项规划。五级指的是中央、省、市、县、乡自上而下纵向的行政权力配置。三类五级的规划体制不仅保证了上级国土空间规划的领导性和统一性,还有利于各级政府因地制宜编制本级国土空间规划,通过给予下级政府自由裁量权的方式确保国土空间规划适用的正当。国土空间规划通过行政权的配置设计,使得以往存在的弊端,如同一个区域范围内的规划种类过多、规划内容重叠、周期过长、地方规划朝令夕改等问题得到了有效解决。

2国土空间规划与现代城市规划的困境

2.1二元结构下的城乡规划积弊

在国家对城市和农村地区采取不同政策而产生的城乡二元结构体制下，规划体制也难以摆脱二元结构的窠臼。传统的城乡规划体系下，城市规划起着重要的引领作用[2]。国家对城市规划的重视，早在“一五计划”时期就已显现出来。实际上，在建国初期，面对“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”，国家为了以工业化带动城市经济的发展，解决群众的“温饱”，改变积贫积弱的面貌而间接施以“重城市轻农村”的双轨制政策有其历史合理性。然而，这种二元结构的规划发展路径，在改革开放后表现得愈加明显。

2.2发展规划与空间规划的衔接问题

发展规划和空间规划各自功能定位不同又相互交叉重合。构建国土空间规划体系，应当以哪种规划为最上位规划?探究其逻辑起点，是发展规划衔接空间规划还是空间规划衔接发展规划，在现行法律法规及政策性文件之间存在不同规定，且相关领域的学者之间也存在分歧意见，甚至形成了两种截然相反的观点。比如，有人也许质疑，发展规划不是法定规划，作为其他规划的上位规划，合法性似有阙如。也有学者认为，发展规划在程序上履行了立法机关的审批程序，具有法律约束力。

2.3部门利益博弈下的“多头规划”

不同部门为执行中央或上级总体规划制定专项规划或者部门规划时，相互间及其与规划编制部门之间，同其上级及上级部门之间也需要博弈，但这种博弈可能是合作的，也可能是非合作的，如果是基于不完全信息的非合作博弈，则面临决策者理性阙如的风险，形成无法实现预期效果的不合理的利益博弈。构建国土空间规划体系，若不能从制度上打破部门之间在规划事权上不合理的利益博弈以及与此伴生的行政审批权行使的分散冗余和规划编制的部门化倾向，实则与国家深化改革的初衷背道而驰。因此，构建国土空间规划体系，要从制度设计上防范部门利益博弈，以规划的衔接与实施保障机制的统一完备为突破口。

3国土空间规划与现代城市规划理论研究

3.1城市发展理论与限制开发容量的关系。

新时期国土空间规划的提出，首要目的是以双评价为标准，合理控制三线划定以及国土开发容量，打破资源环境的约束条件。在生态文明建设要求下，通过三线的划定控制，严格控制国土开发强度，限定开发容量，来倒逼当前以来土地发展经济的模式，来实现高质量的发展。这些理论在现在看来都是为了防止城市过度扩张带来的各种负担而提出的，目的是强调开发边界内土地的有效利用。国土空间规划背景下，三线三区的划定是城市发展的本质，也是为了控制城市的扩张，重点保护生态环境，并非是以边界形式来约束城市发展。在城市规划理论的指导下，城市发展需要依靠“刚性”和“弹性”边界相结合，合理控制城市开发容量的问题，为国土规划的编制提供理论依据。

3.3城市生态背景下的空间发展格局。

20世纪90年代左右我国开始研究城市生态的内涵，认为以城市规划角度结合生态学，统一研究城市生态系统中人与环境的关系，并且利用社会、生态、环境等几个方面的系统工程协调现代城市发展与环境的关系，保护和利用好一切自然资源，以提高城市生态系统的可持续发展及自我调节，使人和自然和谐发展，共为一体。众多理论中不仅有“田园城市”提出了城市发展与自然和谐共处研究，格迪斯、约瑟夫·路易斯·塞特、芒福德等学者认识到城市的发展将可能带来环境的破坏，开始将环境学的理论与城市规划联系起来。20世纪60年代麦克哈格的《设计结合自然》中提出从区域到建筑都应与自然环境相结合，使自然环境和人的环境结合成一个整体，全面提高人类的生活环境质量。

结语

总体城市设计的成果应从市域层面和中心城区层面形成两套管控指引，两套成果分别衔接国土空间总体规划的不同内容，作为指导下一阶段重点和一般片区控规和城市设计、专项城市设计、郊区新城城市设计、村庄建设规划、生态网络规划等规划类型的重要依据。

参考文献

[1]吴良镛.城市世纪-城市问题-城市规划与市长的作用[J].城市规划，2000.24(04).

[2]中共中央国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[N].人民日报，2019.5.24.

[3]胡敏.新的战略安排———分两个阶段建成社会主义现代化强国[N].西安日报，2017.11.27.