国有资金投资工程项目合同管理的重难点及解决思路

国有资金投资工程项目合同管理的重难点及解决思路

谢宇

成都文旅宽窄巷子文化产业发展有限责任公司 , 四川 成都 610015

摘要：随着我国基本建设投资不断增大，合同管理对国有资金投资安全和合规性起到重要的保障作用。作者以亲身参与公路建设养护、市政基础设施建设、文旅项目开发建设等多个国有资金投资项目的经验，以投资平台业主的视野，结合工程造价、合约管理、招投标管理不同岗位角度，探讨国有资金投资工程项目合同管理的关键切入点和难点，并分析工程建设中影响合同管理质效的因素，提出合理的管理方法和解决思路。

关键词：国有资金投资；工程项目；合同管理

1. 引言

国有资金投资的工程建设项目是指：①使用各级财政预算资金的项目；②使用纳入财政管理的各种政府性专项建设资金的项目；③使用国有企事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。

国有资金投资工程项目合同管理是一个综合体系，与工程造价控制、招投标管理互相交叉又互相支撑。其合同文件具有合同金额大、时间紧、涉及面广等特点。同时国有资金投资工程项目因投资金额大、社会影响力高，容易发生围标、串标等不合规现象，对监管机构和投资管理方的管理水平提出了很高的要求。

二、工程项目的合同体系

在国有资金投资工程项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成工程项目的合同体系。工程项目合同包括工程承包合同（即施工合同），工程勘察、设计、监理、咨询等服务购买合同，以及材料设备购买合同等。

随着工程建设行业的不断发展，由于供需结构的深刻变化，创新业态不断涌现、培育和成长，服务组织模式越来越呈现个性化和多样性。新模式不断涌现，我国工程行业的合同标的也越来越多样性，如2019年政府出文推行全过程工程咨询，实现建设生命周期集约化咨询服务，便是顺应这一发展趋势。

三、合同的关键要素

工程项目合同的关键要素是：①当事人名称或者姓名、住所 ②标的 ③数量 ④质量标准（验收标准）⑤价款和支付方式⑥履行期限、地点和方式⑦违约责任⑧争议解决的方法⑨合同订立的代表人、时间、地点。

特别值得注意的是，在工程项目合同中签署清楚合同订立的时间是很重要的，因为开工预付款和材料预付款等款项的支付节点往往表述为“自合同签订之日起X个工作日内甲方应向乙方支付X元”，工程款金额较大时资金利息受时间影响也大，如未在合同文件中署明，会在管理过程中造成争议。

四、合同的缔结方式

工程项目合同是广义的承揽合同，在确定承揽合作关系之前通常就需要进行招采工作，所以各工程参建单位的合同职能和招采职能通常设置在一个部门统筹管理。即招采工作是服务于订立合同的前置程序，合同是招采工作的结果体现，并进而约束整个建设过程的履约行为。

国有资金投资工程项目的招采工作受《中华人民共和国招标投标法》和出资单位内部管理制度双重约束。招采方式大致分为招标方式和非招标采购方式。

符合国家发改委第16号令及发改法规规〔2018〕843号文规定情形的工程项目为法定招标项目，其勘察、设计、施工、监理等与工程建设有关的采购达到规定标准的，必须按照招投标法采用招标方式进行发包。上述情形以外的工程项目，其勘察、设计、施工、监理等与工程建设有关的采购可以使用非招标方式进行发包。非招标方式采购又可细分为询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、直接采购等，具体按照发包人制定的招标及采购管理办法执行。

五、合同双方的关系——发承包模式

前文已提到了招采工作是服务于订立合同的前置程序，那么在招采环节如何对工程项目进行发包变便直接决定了工程项目合同怎么签、合同双方怎么履约。

（一）、我国工程行业主流发承包模式

表1 不同发承包模式的比较

模式	平行承包P-C	施工总承包GC	工程总承包EPC
概念	建设单位将工程项目的设计、施工以及设备和材料采购的任务分别发包给多个设计单位、施工单位和设备材料供应厂商，并分别与各承包单位签订合同。这时，各承包单位之间的关系是平行的。	建设单位将工程项目施工阶段的全部工作发包给一家符合要求的总承包单位，由该总承包单位再将若干专业性较强的部分任务发包给不同的专业分包单位去完成，并统一协调和监督各专业分包单位的工作。这时，建设单位只与总承包单位签订合同，与各专业分包单位不存在合同关系。	建设单位将工程项目设计、采购、施工阶段的全部工作发包给一家符合要求的总承包单位，由该总承包单位再将若干专业性较强的部分任务发包给不同的专业分包单位去完成，并统一协调和监督各专业分包单位的工作。这时，建设单位只与总承包单位签订合同，与各专业分包单位不存在合同关系。
优点	（1）由于合同内容较单一、合同价值小、风险小，使更多承包单位有可能参与竞争，有利于建设单位择优选择承包单位；（2）整个工程经过分解分别发包给各承包单位，合同约束与相互制约使每一部分能购较好地实现质量要求；（3）各阶段有可能形成搭接关系，有利于缩短建设工期。	（1）由于合同数量少，使得建设单位的组织管理和协调工作量小，可发挥总承包单位多层次协调的积极性；（2）由于总包合同价格可以较早确定，有利于控制工程造价，建设单位风险较少。（3）工程质量既有分包单位的自控，又有总承包单位的监督管理，有利于控制工程质量；（4）总承包单位具有控制的积极性，分包单位之间也有相互制约作用，有利于缩短建设工期。	（1）由于合同数量少，使得建设单位的组织管理和协调工作量小，可发挥总承包单位多层次协调的积极性；（2）工程质量既有分包单位的自控，又有总承包单位的监督管理，有利于控制工程质量；（3）由于工程设计与施工由一个单位统筹安排，能做到设计阶段与施工阶段的相互搭接，有利于缩短建设工期。
缺点	（1）由于合同数量多，组织管理和协调工作量大；（2）需控制多项合同价格，工程造价控制难度大；（3）相对于总分包模式，平行承包不利于发挥那些技术水平高、综合管理能力强的承包单位的综合优势。	（1）对建设单位而言，选择总承包单位的范围小，一般合同金额较高；（2）对总承包单位而言，责任重、风险大，需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验。	（1）对建设单位而言，选择总承包单位的范围小，一般合同金额较高；（2）对总承包单位而言，责任重、风险大，需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验；（3）由于边设计边施工，无法在总包合同中提前确定工程造价，需要过程中协调多方认质认价，不利于控制工程造价。

（二）、如何合理选择发承包模式

以公路工程为例。公路工程项目由于路线里程长，地质条件复杂多变，且工期长，投资规模很大，对建设单位和承包单位双方的管理水平要求都偏高，所以实际工作中更多采用平行承包的模式。将整个工程项目按阶段划分为若干个包件，同时在施工阶段也会将全线工程划分为若干个施工标段平行发包，这样可以整合更多优质资源和技术力量为项目服务，同时分摊了管理风险和资金压力。

市政工程项目由于政治任务重，交通临时管制困难，往往工期紧张，会存在需要边设计边施工的情况，此时就适宜选择工程总承包模式（也称EPC模式），由总承包单位统一协调设计方、各专业工程分包单位深度搭接作业，以期达到压缩工期的目的。但这种模式要求总承包商在多领域拥有较高的技术和管理能力，建设单位还是应该谨慎选择。虽然EPC模式正在成为国际通行的工程项目承包模式，但国内承包商是否能从单一领域技术专家转型成为把握大局的多领域管理能手，以及各地EPC模式的落地偏差，都使得一些EPC工程项目难以取得预期的效果。

六、合同价款

（一）计价方式

以施工合同为例，计价方式可分为：总价方式、单价方式、施工图预算*下浮费率方式、成本加酬金方式。

不同计价方式合同的比较见表1

表2 不同计价方式合同的比较

（二）计价方式的选择

建设单位应综合考虑以下因素来选择适合的计价方式：

1. 工程项目复杂程度

建设规模大且技术复杂的工程项目，承包风险较大，各项费用不易准确估算，因而不宜采用固定总价合同。最好是对有把握的部分采用固定总价合同，估算不准的部分采用单价合同或成本加酬金合同。

2. 工程项目设计深度

工程项目的设计深度是选择合同类型的重要因素。如果已完成工程项目的施工图设计，施工图纸和工程量清单详细而明确，则可选择总价合同；如果实际工程量与预计工程量可能有较大出入时，应优先选择单价合同；如果只完成工程项目的初步设计，工程量清单不够明确时，则可选择单价合同、施工图预算*下浮费率合同或成本加酬金合同。

3. 施工技术先进程度

如果在工程施工中有较大部分采用新技术、新工艺，建设单位和施工承包单位对此缺乏经验，又无国家标准时，为了避免投标单位盲目地提高承包价款，或由于对施工难度估计不足而导致承包亏损，不宜采用固定总价合同，而应选用成本加酬金合同。

4. 施工工期紧迫程度

在实际工作中，对于一些紧急工程仅有实施方案，还没有施工图纸和施工图预算，但又需立即开工的情况（如应急抢险工程和交通管制困难造成工期紧张的养护工程等），此时的合同清单数量和清单单价在短时间内都难以确定，但仍需先签订合同约束双方权利和义务。遇此情况通常会采取先签订框架协议的形式，框架协议中的各主要条款参照标准施工招标文件拟定，但“合同价格”部分仅对其计价方式进行约定（通常采用施工图预算*下浮费率）或暂时估算一个合同暂定价，这类框架协议就不会附入已标价工程量清单。工程项目的实际合同价格待工程项目取得批复意见后再签订补充协议进行确定。

（三）合同价款的调整

国有资金投资项目要坚持“以施工图预算控制合同金额”的原则，即合同结算金额不能超过施工图预算，更不容许超过初步设计概算金额。一旦出现项目实际结算价将超出概算的，则应向上级造价管理机构申请调整概算。

合同价款调整主要有以下三种情形：

1、变更及签证；

2、主要材料价差调整（2种方式：权重公式法和超出部分差额补偿法）；

3、材料、设备暂估价及专业工程暂估价的确定。

七、合同的履约管理

合同履约管理的措施：

1、设置履约保证金、质量保证金

根据现行办法，在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金，怎样收取质量保证金合法又合理呢？推荐三种做法：第一种，双方约定直接从履约保证金中扣留不超过3%的质量保证金；第二种，发包人先提交质量保证金，然后再开展竣工验收，一旦验收合格，同步退还履约保证金；第三种，发包人提交质量保函，彻底解决质量保证金的收取及未来的管理、扣除及退还问题。

2、设置竣工文件编制费

鉴于国有资金投资项目需接受各种形式的内部巡查和审计，为规范工程项目内业管理，保证竣工文件的编制质量，建设单位可以在合同文件中设置一笔竣工文件编制费，并要求承包单位需按时按质完成竣工文件编制和档案验收后方可计量支付。

3、设置民工工资保证金

务工人员工资支付保证金主要用于预防建筑企业克扣、拖欠农民工工资时垫付基金备用。根据国家法律法规规定，务工人员工资支付保证金专户专储、专项支取，任何单位和个人不得挪用。

4、设置审计预留金

为防止国有资金投资项目工程结算审减率过高导致进度款拨付超支，合同文件中可以在设置支付节点时预留一定比例的审计预留金，待竣工结算审计结果确定后方完成支付。

5、履约评价

为约束合同双方履行合同相关义务，项目业主可按不同的合同类型制定评价标准，对合同相对方的履约情况进行评价，未良好履约的失信单位应列入黑名单库，并予以一定期限内的限制合作资格处理。

八、合同风险的防范措施

1、合同风险的规避：充分利用合同条款，增设保值条款，增设风险合同条款，增设有关支付条款；减少承包方资金设备的投入；加强索赔管理，进行合理索赔。

2、风险的分散和转移：向保险公司投保；向分包商转移部分风险。

3、确定和控制风险费：工程项目必须加强成本控制，制定成本控制目标和保证措施。

九、合同管理对于工程项目管理的意义

(一)加强合同管理是市场经济的要求

随着市场经济机制的发育和完善，要求政府管理部门打破传统观念束缚，转变政府职能，更多地应用法律、法规和经济手段调节和管理市场，而不是用行政命令干预市场；工程项目各参建方从事建设生产与管理活动，必须按照市场规律要求，健全和完善内部各项管理制度，其中合同管理制度是其管理制度的关键内容之一。随着建设市场机制的健全和完善，合同必将成为调节业主和承包商经济活动关系的法律依据。加强国有资金投资工程项目的合同管理，是市场经济规律的必然要求，是国有投资平台积极市场化的客观体现。

(二)加强合同管理是规范建设各方行为的需要

目前，从建设市场经济活动及交易行为看，工程建设的参与各方缺乏市场经济所必须的法制观念和诚信意识，不正当竞争行为时有发生，承发包双方合同自律行为较差，加之市场机制难以发挥应有的功能，从而加剧了建设市场经济秩序的混乱。因此，政府行政管理部门和各建设投资主体必须加强工程项目合同的管理，规范市场主体的交易行为，促进建设市场的健康稳定发展。

十、结束语

由于国有资金投资工程项目需要协调多方监管和参建单位，同时建设过程中往往会存在一定的不确定因素，所以要保证工程按合同约定的质量、安全、投资、进度完成，需要系统的对工程项目合同管理进行学习，同时还应有相当的实际操作的经验积累。相信随着工程参与各方对合同管理越来越重视，以及新技术新手段的支持，工程各方对质量、安全、投资、进度的掌控将会越来越精准。最终以合同为手段实现国有投资平台向管理要效益、靠管理求生存和发展的目标。

参考文献：

建设工程造价管理 中国计划出版社，2019.6:P76-80\P315-316