城市更新探索与实践

城市更新探索与实践

卫青春

中规院（北京）规划设计有限公司江苏分公司，江苏省南京市， 210001

摘要：城市更新是社会发展到一定程度的必然需求，也是当前中国城市社会正在经历的阶段。城市化建设始终是我国发展过程中的重要建设项目，需要结合我国国情合理的推动城市化建设的发展。在这样的背景之下，城市更新逐渐成为当前城市建设的重要主题，所为城市更新，主要指的是城市的改造、重建以及延续的全过程。我国在该方面的实施典范便是广州城市改造，对于广州城市改造实践进行具体的分析可知，当前城市改造实施过程中仍然存在着显著的治理困境，主要体现在市场、混合改造模式方面的治理难题。这些方面的治理困境很大程度上导致利益受损、成本外溢，对于我国城市更新治理有着严重的影响。

关键词：城市；更新；实践

引言

2015年全国城市工作会议上，中央提出城市要坚持集约化发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。随着新型城镇化、工业化和信息化的深入发展，作为城市机体新陈代谢的一种重要现象和机制——城市更新成为当前城市规划建设管理中备受关注的重要内容。当前，空间发展已进入了以空间治理和空间结构优化为主要内容的“生态文明新时代”，未来的国土开发进入了以存量调整为主的空间利用阶段，存量调整型规划成为国土空间规划的必然选择。重点关注已建成的国土空间如何调整优化，以存量用地的盘活提升为手段，强调对既有物权主体的权利再分配，重视政策机制的设计对规划实施过程的支持和保障。实施城市更新也是全面贯彻习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，奋力践行——“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“不断增强人民的获得感、幸福感、安全感”的伟大历史使命。

1城市更新的内涵及方式

1.1城市更新的内涵

城市更新是对城市中无法适应和满足现代城市发展的区域进行必要的、有计划的改造活动，城市更新的源头是因为居住在城市中的人们随着时代变化而对自身的居住环境、建筑物、生活等条件产生了不满和新的期望。其核心是以人为本，从人的需求和时代发展要求出发，对城市功能、城市环境、城市运营能力、城市治理水平进行多重的提升。细化到具体行动有旧城改造、老旧小区改造、城中村改造、城市修复、文化遗产保护等等，其更新改造的对象基本是因为时间问题、时代需求问题、发展需求问题而存在缺陷或现实价值极低的建筑或区域。城市更新的内涵融入了城市发展的新理念，也是构建新发展格局的重要支点，实施城市更新的最终目的是建设宜居城市、绿色城市、人文城市、智慧城市、韧性城市，并提高城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。

1.2城市更新的必要性

在当前社会，人民群众对于美好生活需求日益增长的环境下，城市社会作为国家发展的引领者，是经济、政治等活动的中心，必须不断自我更新成长以实现进一步的优化提升。从欧美国家发达国家发展经验来看，城镇化率达到60%之后，城市中用地紧张、人口密集、资源分配不均、环境恶化等内部问题矛盾就会相继涌现，于是就到了城市更新必须开展的阶段，以改善城市生活与环境并全面解决各种城市问题。我国正处于城镇化快速发展的重要阶段，城镇化水平在2019年已经达到了60.6%，一些发达地区早已超过了60%，已经进入城市更新全面开展的新阶段，城市发展方式由增量扩张转为存量更新，城市问题的出现注定城市不能再依靠开发空地、扩张建成区面积这样的低质量发展方式，而是必须通过现有用地内部的优化改造来实现更新换代，提高城市运行效率。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出实施城市更新行动，推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。这也表明了我国已经进入了全面深化发展的重要阶段，在社会主义现代化、新型城镇化、经济新常态等多元局面的建设推进对城市社会的发展提出了新的要求。而城市更新将会是补齐城市短板、重构区域活力、优化生活环境、升级基础设施、推进城市现代化建设的重要手段，是社会主义现代化推进的一大战略。

1.3城市更新的方式

城市更新是一个连续不断的过程，应重点研究不同地区不同类型更新改造的个性特点在充分考虑旧城区原有城市空间结构和社会网络的基础上，因地制宜，因势利导，采取多种途径和多个模式进行行之有效且切合实际的更新改造。城市内部的更新离不开建筑的优化和重建，当前城市更新的方式与过程大体上离不开“修、拆、建”，其主要方式有三种，即修缮整治、功能重构、推倒重建。修缮整治是对一些在主体结构与功能上无须进行改变的建筑进行外观和布局的修缮与整治，使其在视觉上符合时代发展的风貌或是延长其使用寿命、增加其存在价值。这些建筑往往未被时代完全淘汰或是有一定历史价值的遗迹；功能重构是对建筑的部分或全部功能进行重构而不破坏原有的结构主体，使其能够在新的时代背景下发挥新的功能作用。这些建筑通常外观上带有自身的时代特色与烙印，可以通过功能的重构来焕发新生；推倒重建是将不符合发展建设要求的建筑完全推倒拆除腾出空间，对其所在位置的用地重新规划建设。这些建筑一般都位于旧城区，且存在时间较长，外观与功能存在巨大的缺失且无法修复或转型。因此需要进行彻底的拆除重建来从城市内部获得发展空间。

2基于城市发展进程的城市更新与治理关系认识论

改革开放后的中国总体处于长期体制转型进程中，新的经济社会结构在发展中不断形成，又不断自我演化形成新稳态。党和政府以实事求是、与时俱进的精神，在实践中推动国家治理建设，使上层治理体系与治理能力不断适应经济社会发展的实际需要。城市是这一国家进程的地方缩影。大规模快速城市化进程引发了强烈的城市经济、社会、空间结构变化，在较短时间内导致住房、交通、环境、公共服务等方面的城市问题。在日益复杂的社会结构和多元的利益格局下，单一的行政管制机制和手段难以应对上述矛盾。城市治理作为一种调节城市经济社会结构关系，以达成共识、推进事务的地方政治进程②，实际上对城市发展矛盾起到了的“杠杆”调节与“润滑”作用。改革开放以来的当代中国城市规划也不啻为“干中学”的过程，尤其在快速城市化进程中，城市出现什么问题，规划就必须予以快速响应，并在解决问题的过程中实现创新。因此，发展中的城市规划必然不是先验的实践，而是“致力于创造和引导与城市社会、经济需要相一致的城市物质空间发展和秩序的政治努力”③，也即在摸索、沟通、调整中前行的“治理”行动。这一治理手段主要用于调节和分配城市的空间资源。

3城市更新治理模式产生的困难简要介绍

3.1开发企业成为旧城改造的主体部分，导致公共利益受损

当前我国相关开发企业在进行旧城改造的过程中，始终是以自身盈亏作为最重要的部分，追求利润最大化更是其开发过程中的重要标准。因而开发商在参与旧城改造的过程中，所选择的改造区域往往是比较繁华的地段，而对于拆迁难度比较大的地方却视而不见，这就很大程度上违背了旧城改造的根本目的。不仅如此，为了节约成本，开发企业在对拆迁地居民的安置方面也存在着较大的问题，通常选择一些比较偏远的地区进行拆迁居民的安置，在一定程度上影响到了居民的切身利益，最后，对于公共设施的建设来说，也存在着很大的问题，开发商对于改造区公共设施的建设并不关注，因而影响到居民的正常生活，长此以往，便会带来严重的社会矛盾，影响到国家的利益。由此可见，在该种城市更新模式下，虽然在一定程度上减轻了政府的工作压力以及资金投入，但却无法对开发商的改造行为进行控制，因而在旧城改造的过程中出现公共配套少、政府设计规划落空的情况。对于开发商在旧城改造过程中所导致的居民利益受损、社区居民公共利益受侵害的情况，都会给我国社会的正常运行带来严重的影响。

3.2政府成为旧城改造的责任主体，出现角色错位的情况

在广州某小区的改造过程中，整个过程都是由市政府直接进行策划、组织的，在此过程中，我国某些国有开发企业也为政府承担了一定的责任，但国有企业并非是完全独立的经济主体，在执行旧城改造的过程中，也是受到了政府的指示，因而是受到政府控制的。由此可见，在改种模式下，旧城改造的主体成为政府，但实际的改造过程中，其主体部分应当是受改造的地区小区。此小区作为旧城改造的主体部分，应当承担改造的责任以及风险，但在实际运行过程中，政府需要在小区改造过程中及时地调整规划措施，并为改造过程提供资金，不仅如此，在回迁房的建设过程中，其缺乏资金时，政府也需要及时地调整相关政策，并降低相应项目的利润，此外，还需要承担改造过程中绿化、道路等建设的费用。由此可见，本应由小区承担的责任与风险都被强加到政府身上，因而旧城改造的主体部分便发生了改变，政府承担了改造过程中的巨大成本，而居民家庭却有了舒适的生活环境以及住房条件。这种模式下政府将承担旧城改造的一切责任，同时也会在经济方面付出巨大的代价，这也不符合其作为公共组织的性质。总体而言，政府所采取的措施造成利益的不均等化，会影响到整体的改造过程。

3.3混和改造模式简要介绍

政府治理模式的最后一种便是混和改造模式，改种模式指的是政府为以行政手段来动员单位以及居民出资参与到城市景观政治以及旧房维修的过程中。此改造模式也是在旧城改造过程中出现资金不足的情况下被迫实施的措施，混和改造模式在具体实施的过程中既有其优势，有存在着不足之处，其优势在于能够充分将居民与旧城改造联系在一起，在解决改造资金问题的基础上，也能够给当地居民带来很大的便利。而不足之处则在于可能出现民众不配合的情况，对于出资改造旧城区持反对态度，由此影响到旧城改造的整体进度。因而在实际的实施过程中，往往还是由政府统一进行调节，对于民众出资进行保障，确保能够为当地居民带来收益，由此保障旧城改造的顺利进行。

3.4城市更新治理新模式——利益共同体模式简要介绍

就当前我国旧城改造的实践而言，依靠政府以及市场的导向政策解决城市更新问题是极为困难的，这主要是由于当前城市的建设是整体化的研究，需要居民、私营企业、投资商以及政府机构投入大量的资本、时间进行建设，在此过程中，政府主要起到引导作用，帮助旧城区居民改善居住环境，加快我国社会经济的快速发展，但并不能将之作为城市更新治理的主体部分，由此才能实现旧城区经济、环境等的持续性发展。就以上的介绍而言，政府需要在旧城改造过程中构件一种新的治理模式，即利益共同体治理模式，该种治理模式需要对改造过程中的参与者进行角色划分，即区分责任主体、引导者等。在此过程中也需要充分发挥政府、开发商的作用，将政府、开发商以及当地居民的利益结合在一起，实现利益共享、风险共担的共同体。该旧城区更新治理模式的基本模式即是在改造区域内，对于一些基础性设施以及公共服务设施进行严格的计算，不将政府的投入算入其中，结合开发商在此过程中的比例投入进行分析，由此来进行最终的分红管理。在此新模式的运行过程中，旧城改造成为兼顾公共利益与个人利益的集体行为，同时也能够为当地居民带来更大的收益，因而符合我国社会发展的基本理念。其治理模式也能够将旧城改造的成本以及收益内部化，分配较为方便。不仅如此，参与旧城改造的各个团体都在本质上拥有了改造的决策权，能够对于旧城改造方案提出意见，进行修改，这也在一定程度上防止某些不正当的企业追求自身利益最大化而影响到旧城改造整体方案。最后，利益共同体模式治理新模式有利于社区的可持续发展，对于我国城市化建设有着很大的帮助，这也在一定程度上解决了我国社会中存在的一些矛盾，对于我国经济建设的长远发展有着十分重要的影响，有必要进一步的研究发展。

4完善政策体系持续推动城市更新

4.1完善城市更新的政策法规体系和规划编制体系

立足实际，在市级层面推进城市更新制度体系的建立，明确城市更新的适用范围、工作原则、工作要求、规划编制、政府职责、公众参与等，并在此基础上围绕城市更新实施过程的各个环节，制定系列配套支撑文件，包括管控政策、实施规范等，形成更为完备的政策体系，使工作更加法制化、系统化。从宏观、中观、微观三个维度完善城市更新涉及的规划编制体系，形成对全市和具体更新项目的规划指引。在减量发展总体目标下，充分考虑各区功能、现状以及更新需求，推行以街区为单元的更新模式，明确具体路径，明确规划指标、土地权属、设计要求、资金平衡、供地方式、建设时序等。不断丰富法律法规供给，针对工作中暴露出来的法律空白，及时修订、制定出台相关法律法规，如私产房、地下空间更新提升与利用等。紧盯关键环节和基层需要，对相关法规进行“废改立”梳理，将基层探索出的普遍适用且行之有效的临时性措施长效化、制度化，做好相关工作方案和政策措施的补充与提升。

4.2完善城市更新工作的分类指导和管控环节

厘清项目实施路径，明晰市区各级权责关系，精简审批流程。采取分类引导的方式开展城市更新，加强产权及用地功能转换的有效引导，建立业态引入目录。对于历史街区申请式退租，实施总量管控，申请式退租与平移置换同步进行，加强平移置换的奖励，明确申请式修缮补贴方式，保留历史街区的生活延续性。可容许历史建筑内部增加使用面积或者增设隔层等，以利于活化利用。对于老旧小区，合理界定政府和市场投资范围，明确市场参与路径。对小区公共区域进行产权界定，加快住房维修资金补建和续筹，补充改造资金。对于老旧工业厂区，加强土地性质和用途的引导与管理，促进多方合作，服务产业发展。对于老商业区，在市级层面出台政策，提出促进传统商业升级具体方向，加强对体验式场景化购物中心提供城市公共空间的建设引导。

4.3探索城市更新的利益协调和激励机制

建立社会化参与机制和激励机制，采用公私合营的方式引入社会资本参与老城区恢复性修建和申请式退租，比如可以探索成立专门的核心区老城保护与更新引导基金，并从总体土地出让金中抽取一定的比例纳入其中。在不违反城市规划的前提下，对社会资本参与和发展社区公共配套服务给予规划土地和资金政策支持。创新财税激励机制，总结劲松地区改造经验，针对城市更新项目，进一步制定多元化的金融政策和产品，完善社会资本参与城市更新的融资政策。创新土地管理和使用机制，在土地用途转变、容积率奖励、土地增值收益再平衡等方面进行突破，实现土地集约利用和区域整体提升。

结束语

不难看到，城市更新是城市发展的永久性话题。随着国家进一步推动生态文明建设及可持续发展，强调文化遗产保护，增强民族自信，致力于城乡平衡与融合发展，未来城市更新将面临更多发展的可能。

参考文献

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