面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

陈蕾

四川自力建筑勘测设计有限公司巴州分公司，新疆巴音郭楞蒙古自治州

摘要：空间治理体系和治理能力现代化是深化国家治理体系，提升治理能力的重要抓手。“治理体系和治理能力是一个有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力”。国家治理体系实施的系列管理制度和规章程序多以空间为载体，主要包括政府施策、社会参与和市场应对，空间治理成为国家治理体系的核心组成。空间治理通过调控国土空间关键资源的配置，实现对地域空间结构和功能的管理，进而影响空间承载的政府治理行为、社会治理逻辑和市场治理策略。本文主要分析面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径。

关键词：乡村空间重构；乡村振兴；空间治理；村庄规划；国土空间规划

引言

空间治理通过系列调控手段，实现优化国土空间开发格局、协调地域空间结构和功能、保障社会经济发展目标等国家治理体系的有效运转。空间治理体系建设与不同行为主体的参与方式密切相关，空间治理作为空间管控关键手段，强调除了政府行为主体以外，应进一步明确资本为代表的市场主体和公众参与为代表的社会主体在空间治理中的地位。传统空间治理领域着重强调“自上而下”的政府主导型治理模式，多元主体参与路径一直是空间治理体系优化的方向。

1、乡村空间治理内涵解析

“治理”的内涵可以概括为通过调动多种资源，落实事务管理的正式与非正式的制度安排。“空间治理”以空间资源分配为核心，通过调动多元主体共同参与，协调不同利益群体诉求，实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡发展的过程。空间治理的对象是一个动态、多维的复杂系统，乡村空间是国土空间不可分割的一部分，因其与乡村社会经济转型发展的密切关系，乡村空间治理又被赋予促进城乡融合发展，协调城乡关系，培育乡村内生发展动力，推动乡村空间价值增值等诉求。乡村空间治理，以乡村空间为治理对象，在乡村多元主体（政府、市场、社会群体等）的共同参与下，通过规划和协商等方式，协调主体间权益关系，实现乡村空间用途有效管制和权利有序配置，“自上而下”和“自下而上”相结合的综合治理过程。乡村空间治理与城市空间治理相比，更应强化多元主体的参与，改变分散的、多元的、弱势的主体组织和治理特征。基于此形成合力，强化“自上而下”与“自下而上”结合的空间治理机制，为完善国土空间治理体系提供有益方案。乡村空间治理面向乡村地域系统出现的结构性问题，突出“人”作为乡村地域系统不可或缺要素的重要性，从人地关系协调的理论溯源出发，谋划乡村空间治理的可行路径。面向乡村地域功能和结构的动态变化和复合交叉特征，构建物质空间与空间关系交互、空间权属与空间组织叠加、空间群体利益分配与多元主体参与衔接、尺度传导与诉求回溯联通的多重治理方案成为深化乡村空间治理体系的关键内容。

2、我国国土空间规划体系下的村庄规划现状

2.1村庄规划与农村实际发展背离

目前我国村庄规划整体规划内容主要集中于经济、土地、安全等方面，规划整个偏向于农村经济建设，大部分地区对于农村实际发展需求剖析得不够全面，导致规划沦为一纸空文。实际上，农村发展需求是农民需求的一个缩影，农村发展目标并不像城市发展那样复杂，从当前我国“空心房”问题日益加重可以看出，薪资待遇、子女教育、工作机遇、医疗设施等是农村居民面临的最大问题，如果不能切实解决这些问题，村庄规划面临的阻力将会越来越大。虽然国家对于缩小城乡差距提出了新的方案，不过这些方案在落实阶段出现了偏差，地区政府受到多方因素的制约，无法切实将相关政策落实下去，加之农村地区人口流失越来越严重，农村建设的人力方面正面临着断层的困境。这些原因共同致使村庄规划与农村实际发展两极分化。

2.2规划体系不够科学

从当前我国村庄规划新局面来看，规划重点主要集中于生态村庄打造上，规划从整体上对村庄社会发展提出了较为完善的要求，但是规划落实依然被限制与工程建设范畴，缺少社科类规划发展内容，不成熟的村庄规划体系决定了村庄发展的深度。最近几年，村庄留守儿童群体数量不断增加，人们对这一现象进行了无数思考，大体上都倾向于村庄薪资待遇低这一问题上，但是忽略了问题最本质的内容。新一轮规划应该改变传统规划中诸多弊端，从社会发展的角度来思考村庄社会发展问题，但是地区政府对村庄整体规划中恰恰缺少了社会学内容的融入，这种规划失衡的问题如果一直放任下去，未来村庄社会可能成为“空村”，而城市由于容量有限而出现更多问题，这个社会发展将会出现新矛盾。

3、乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨

3.1标准化的调研方法

村庄规划应采用“标准化”的调研方法，采用文献调研、访谈调研、问卷调研、踏勘调研等多种方式，对村庄的社会经济、自然环境、土地利用、历史文化、政策要求等方面详细调研，有效掌握村庄基础情况和村民需求。一是规范化的调研资料。精准导出调研底图，根据村庄规划成果需求和对象设计调研资料，包括叠加带村界、自然村名的卫星图。做好镇村两级收集清单，用于以列表形式向镇村两级行政部门明晰关于村庄规划的资料文件。二是全面化的调查访谈。以村民调查问卷了解村民基本状况和需求;以村委访谈问卷了解村委及各自然村优势资源、现状建设概况以及总体规划建设意向;以现场访谈调查各类设施、经济产业状况、现状土地利用情况实施情况、宅基地现状及需求。三是精细化的实地踏勘。实地踏勘的重点内容包括农房、道路、基础设施、防灾、公服设施、历史文化保护、生态保护修复、耕地保护、产业和建设空间安排等，以详细获取村庄基础数据。

3.2乡村物质空间治理—乡村空间规划

乡村物质空间治理，即是通过资源分配和公共品供给等方式来打造具有地方特色的乡村人居环境，包括乡村自然生态资源保护和物质空间建设管控及引导，是蓝图导向的空间治理。此阶段以空间规划为主导，遵循当前国土空间规划体系中乡村规划的编制层次，在县域层面编制具有宏观指导意义的全面规划，在村庄层面则重点编制微观的建设性规划。“自古皇权不下县”，县域是我国传统空间治理体系的最小单位，一个县的自然环境、社会基础以及经济文化基本一致，县域范围内的各乡村有很多共性。在我国空间治理体系的构想中，县域也是作为最小的行政管理单位，这个层面的规划可以在科层体制下得到实施。因此，作为县域重要组成部分的乡村空间，可以通过系统地编制县空间规划来实现与宏观空间规划体系的对接，以及对下位村庄层面建设规划的指导，如村庄布局、村庄分类、村庄土地利用以及“三区三线”划定等。在县域层面统筹乡村空间规划，既能刚性地保证作为资源环境的空间能够得到有效管控，在区域范围内进行合理分配；同时也能避免区域内村庄发展的同质竞争，通过宏观调控来实现各乡村的错位发展。

结束语

全面乡村振兴战略背景下，构建服务高质量发展的空间治理体系，仍面临众多挑战。“农为邦本，本固邦宁”，守好“三农”压舱石的基础底线，对乡村空间治理与国土空间规划提出更高要求。

参考文献：

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［2］自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知［Z］．2020－5－29．

［3］苏志军．乡村振兴战略下的村庄规划编制的思路及方法［J］．南方国土资源，2020(9):21－24．

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［5］张灵芝，曾毓隽．国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究［J］．城市建筑，2019，16(19):136－139．