试论自然保护区土地管理的域外经验及立法借鉴

试论自然保护区土地管理的域外经验及立法借鉴

邢顺弹

广西省柳州市融水县安陲乡乡村建设综合服务中心 广西壮族自治区柳州市融水苗族自治县 545317

摘要：我国自然保护区土地管理法律制度建设工作不断进步和完善，取得较大成绩，但是在相关立法中仍然存在一定不足之处，不能为自然保护区土地管理提供有力的法律支持和保障，本文主要对自然保护区土地管理的域外经验及立法借鉴进行分析，提出相应的立法借鉴建议。

关键词：自然保护区；土地管理；域外经验；立法借鉴

我国自然保护区的立法相比于其他发达国家起步较晚，缺乏丰富的土地管理经验，基础薄弱。我国自然保护区的土地管理制度需要充分发挥相关立法的重要作用，进一步改进和完善，同时有效借鉴域外国家自然保护区的相关土地管理经验，实现我国相关立法完善。

1我国自然保护区土地管理法存在不足

1.1土地管理立法、规划问题

我国自然保护区土地管理立法效力等级需要进一步提升，缺乏科学完善的法律体系。现阶段，我国自然保护区土地管理包含《土地管理法》、《自然保护条例》、《自然保护区土地管理办法》，同时包含部分地方性法律。其中《自然保护区土地管理办法》对自然保护区土地管理提出全面的规定，其他相关法律法规具有相对比较零散和原则化的规定，缺乏先进的内容，等级较低，不能有效支持各项工作的有效开展^[1]。另外，我国相关法律法规对土地规划进行简单的规定，同时颁行时间跨度较大和自然保护区土地规划存在一定的矛盾冲突。另外，我国自然保护区土地规划方面缺乏针对性有效性和细致性同时权威性不够，不能有效进行自然保护区土地管理规划，存在多方面的问题。

1.2土地权属问题

我国相关法律法规中在形式上对自然保护区土地权属在形式上进行明确。但是，我国土地实行三权分置，在实际工作中自然保护区土地的经营、使用和所有权存在混乱现象。同时，部分地方政府过于注重自身的经济效益，没有科学合理的设置自然保护区管理机制，缺乏工作的创新和改革，造成土地确权工作之后，存在土地权属问题，对保护区土地管理工作高效开展产生一定制约。另外，我国针对自然保护区集体土地处置方面的相关立法规定相对比较单一，对土地征收征用、土地流转等相关内容进行简单的规定，缺乏土地保护协议等提出明确规定。

1.3缺乏完善配套制度

目前，我国相关立法中规定了土地调查制度。但是，我国从三地土地调查进行分析，仍然存在土地调查时间间隔较长的现象，同时对自然保护区土地利用实际情况没有进行更多关注和重视，不能有效符合自然保护区土地管理的实际要求。另外，我国缺乏科学完善的自然保护环境质量监测制度，仅仅在部分省份的国家级自然保护区落实了环境质量监测。

2自然保护区土地管理的域外经验及立法借鉴

2.1完善土地管理立法体系

①我国要不断完善自然保护区土地管理立法体系，借鉴美国全方位、多层次的立法体系，法国等全新成熟的管理方式，实现立法理念的更新。我国要坚持以人为本的立法理念，对原住民生活习惯等进行充分的尊重，实现自然保护和社会紧急协调发展的理念，同时摒弃过于注重自然资源保护、强制征收集体土地的落后理念。域外相关经验表明了，自然保护区土地管理需要尊重土地权利和传统文化，保证少数民族风俗习惯，对原住民的土地权益进行有效保障^[2]。同时，我国立法需要注重自然环境资源保护的过程中，充分考虑经济发展水平、人们实际生活情况等多方面的相关因素，不能过于强制征收自然保护区内部的集体土地，减少居民对生态环境的破坏现象，进而有效防止盲目征收产生的财政负担，为居民生活提供相应的保障。

②我国需要不断完善自然保护区土地管理立法体系，促进相关管理工作开展的实效性。美国相关管理经验充分证明了，建立健全立法体系有利于保证管理工作高效有序的开展。因此，我国要确立自然保护区基本法，增加土地管理法效力等级，同时确立保护区土地管理专门法律法规，将《自然保护区土地管理办法》提升为行政法律，加强土地管理工作开展的指导作用，保证工作开展的合法规范性。另外，我国要结合自然保护区自身等级，制定针对性有效的管理规章制度，采用详细的、可执行的制度对保护区利用规划、开发和区域划分等多方面的管理内容进行有效规范。我国要梳理相关法律和规章制度之间的内在联系，科学合理的调整两者之间存在的冲突矛盾，创建上下有效衔接的立法体系。

2.2注重土地规划

我国在土地规划方面可以借鉴日本效力等级高、科学规范的自然公园土地规划办法，将土地规划纳入到自然保护区基本法中，确立统一的土地规划法律用语体系，设置专门条件对自然保护区土地规划的总体要求和法律责任进行明确规定，进一步凸显出土地规划的重要意义。我国采用强制性、高位阶的相关法律规划，能够有效解决土地规划中存在的问题。另外，我国要不断完善土地规划体系，在体系设计过程中，需要解决土地规划针对性、细致性不足问题，革新和丰富土地规划体系中的具体内容，保证体系设置的科学性。我国在国家层面上的土地规划主要包含自然保护区发展规划、各种专项规划。发展规划对自然保护区土地管理进行总体规划，对其他规划起到一定的指导作用。专项规划主要针对保护区环境资源监测、开发许可等具体一方面进行整体安排，为自然保护区管理进行科学规范的指导。我国对自然保护区土地进行总体规划，需要对相关管理工作进行总体安排，做好相关管理计划，对某一自然保护区土地管理进行3-5年阶段性安排，同时采用年度实施计划，有效分解落实土地管理计划，进而全面提高我国土地规划体系的科学规范性，形成合理完善的自然保护区土地规划体系，增强体系的可操作执行性。

2.3创新土地权属处理模式

我国可以借鉴法国、英国等相关国家的土地权属处理模式，解决我国土地权属不清、处理方式单一等问题，在相关立法中进行有效完善。我国要建立健全土地征收征用、土地流转制度。自然保护区土地权属处理现实工作中，我国存在土地强制征收正营、流转、补偿不足、流转定价低等多方面的相关问题。因此，我国相关立法需要在自然保护区、国家公园内土地权属处理中实现制度化，对国家征收、征用、流转自然保护区内集体土地的范围、条件、流程和补偿标准等相关问题进行逐一明确。通常情况下，集体土地的征收需要限制在自然保护区核心区域之内，可以采用征用、流转和其他模式对自然保护缓冲区、试验区的集体土地进行有效管理。另外，我国要制定完善的土地共管制度。自然保护区土地管理中要充分考量居民的参与，可以借鉴法国、加拿大等国家土地管理方式，立法确立土地共管制度，保留居民在自然保护缓冲区和试验区的土地使用权，赋予相关居民和管理机构签订土地共管协议的权益，促进居民在日常生产生活中采用的相关土地利用方法，有效符合自然保护区管理实际要求^[3]。我国可以创建居民参与土地管理、决策等平台，实现居民和自然保护区管理机构获得最大化综合利益。

结束语：我国自然保护区土地管理立法存在一定的问题，需要积极借鉴其他国家相似领域的先进成熟管理经验，保证工作开展有效性。我国要创新自然保护区土地管理立法理念、完善土地管理立法体系、注重土地规划、创新土地权属处理模式，进而有效提高自然保护区土地管理效果。

参考文献：

[1]蓝楠, 包旭. 自然保护区土地管理的域外经验及立法借鉴[J]. 环境保护, 2019, 047(002):68-71.、

[2]曹海晶, 杨永海. 域外流域立法的经验与启示——基于《长江保护法》的立法考量[J]. 四川行政学院学报, 2020, 000(003):41-50.

[3]周莳文, 黄婉瑜. 地震巨灾保险的域外立法经验及启示[J]. 法制与经济（上旬刊）, 2019, 000(009):130-133.