土地储备与城市规划融合发展探究

土地储备与城市规划融合发展探究

程绍松

栖霞市土地资源储备和利用中心 山东栖霞 265300

摘要：新时期，我国土地空间利用在土地市场调控、土地市场健康良性运行、土地集约利用等方面取得了显著成效。城市规划是未来城市土地空间和功能的科学合理规划和部署。因此，应相应地开展城市建设和城市功能综合管理。随着改革的不断推进，土地储备与城市规划在高质量发展中存在着脱节。城市规划限制了土地储备的健康发展，降低了土地储备的最优效益。

关键词：土地储备；城市规划；融合发展

新形势下，加强土地储备与城市规划的良性互动，以规划为指导进行土地储备，合理确定各类土地的空间位置，有效完善基础设施和公共配套设施，有利于地方政府实现“用地优”、“用地优”的目标，保障城市健康和谐发展。

1城市规划与土地储备有机结合发展

城市规划指导城市土地储备。各级地方政府根据城市规划和地方经济发展情况，编制土地储备滚动规划。城市规划和土地储备是各级地方政府开展城市更新开发，促进经济发展，维护和增加国有土地资源价值的重要手段。其中，城市规划是土地储备的基础和前提，土地储备是实现城市规划的有效途径和载体。两者有机结合，可以提高城市土地利用效率，改善城市土地功能结构。城市规划与土地储备相互促进和制约。两者都能有效节约和利用城市土地资源，确保城市土地资源的科学发展。此外，在城市化发展过程中，它们相互制约。城市国有土地储备在短时间内创造了城市土地的空间经济价值和社会效益。城市规划是从城市发展的长远发展角度出发，从宏观角度看待城市发展，涵盖内容广泛。

新时期土地储备转型面临的宏观环境

土地储备为城市经济发展提供了强大的空间支持和财政支持。因此，城市土地供应规模、土地储备利用的城市土地空间需要与城市人口增长的实际需求和城市土地资源社会经济发展相匹配。新时期，我国经济发展由高速发展向优质发展转变，经济发展进入新常态，发展方式发生了变化，即由原来的粗放型增长向集约型增长转变。新时期，虽然城市更新规模和速度有所放缓，但仍有很大的发展空间。城市发展建设依靠土地资源的方式逐渐被抛弃。因此，提高城市土地综合利用率，规范房地产市场，是必然的选择。

2城市规划与土地储备有机融合易出现的问题

2.1城市规划制约土地储备效率

现代城市发展建设的理念是规划先行。城市规划设计方案的实施，决定着未来城市各功能区的土地利用效率，决定着城市建设的大方向。目前许多城市规划只注重追求城市“高大”的外部形象，而忽视了交通网络、功能绿地等市政配套和未来城市新需求的规划。甚至有一种现象是，将具有防洪保水功能的湿地填埋建设高档住宅小区，导致城区大量降雨，城市居民开始“观海”模式。没有深入的实地调研，与城市自然生态环境脱节，城市规划往往导致后期土地收储工作被动，甚至延误土地收储工作。不能按照地方各级政府制定的土地收储计划进行土地收储和流转，不能及时发挥土地储备和房地产供应调整的作用。城市规划不能在短时间内频繁调整，一旦调整就会涉及一系列问题。由此可见，城市规划制约着土地储备工作。

2.2土地储备引导城市规划的利益驱动反应

以房地产为代表的土地市场对地方政府GDP的贡献率较高，土地储备的有效性高于其他传统产业。因此，各级地方政府倾向于搞土地储备财政，几乎所有城市都积极参与土地储备。城市建设、城市更新和城市重大惠民工程所需资金通过土地储备筹集，这也导致各级地方政府对土地储备财政的严重依赖。在这种情况下，各级地方政府在任期内为追求经济效益和社会效益，很容易忽视城市规划和土地储备的理性决策，甚至制定购买的任务目标，通过土地储备机构进行无科学依据的储备和转让，并将土地储备的短期效应作为城市规划的重要依据。在现有城市用地区域的开发中，各级地方政府可能为了追求GDP而牺牲城市规划，甚至土地储备可能早于城市规划。有时地方政府可能会在没有城市土地规划面积和规划使用性质的情况下购买和储存土地。土地收储不能在第一时间投入土地市场，而且土地收储周期拉长，从长远看，不利于城市发展。

2.3城市规划缺乏有效的市场功能需求分析

城市规划往往忽视对土地市场和未来功能需求的分析，容易产生诸多问题。例如，城市规划不能与城市土地储备的流转目标相匹配，城市稀缺土地资源的经济价值不能得到最大化的利用效率。规划设计单位缺乏有效的土地市场需求分析，导致土地功能规划单一，无法从多个层面满足未来城市发展的需要。造成部分城市早晚高峰、节假日游乐园道路拥堵的主要原因是未开展住宅功能区、商务办公功能区、休闲功能区市场功能需求分析，规划设计单位没有充分把握城市更新开发对土地资源的需求，城市规划与土地储备没有有机结合。

2.4城市规划与土地储备管理部门缺乏有效沟通

土地储备是由各级地方政府的土地储备机构组织实施，城市规划由各级地方政府的规划管理部门组织实施。各级土地储备机构在进行土地储备前应对规划条件进行前置，但在具体工作中，双方仅站在本单位的角度，未能从未来城市发展的角度进行衔接。比如各级地方政府城市规划与土地储备土地分类标准不统一，二者依据的政策法规也不同，导致土地的使用性质无法准确定位，后期土地收储出让后易造成冲突。在土地完成回收储备之后，后期的出让工作对土地的兼容性有很高的要求，但是在城市规划中对土地的性质规划较宽松，易导致二者矛盾。

3土地储备与城市规划有机融合的策略

3.1推进城市规划与土地储备一体化

在城市土地储备前期，在征地、储、出让环节，要做好规划、收购、储备等一体化工作。最重要的部分是早期，在前期，要结合最新的城市规划建设规划，全面寻找土地储备资源。在具体操作的购储环节，要提前储备土地，确保未来城市规划的实施。在转移过程中，要提前规划产业，结合当地实际，开展不同类型的发展。在土地储备开发的全过程中，要尽量减少不符合规划标准的土地资源，或者开发后不利于经济增长的土地，以及城市绿地。

3.2有效提高城市规划质量，增加土地资源出让收入

城市规划有利于土地资源整合、城市功能的完善和城市综合能力的提升，对促进土地资源整合具有积极的促进作用。城镇规划方案一旦完成，短期内就不能随意变更。如果需要修改，需要进行全面协商，听取各种建议。同时，它也需要大量的时间和精力。为提高城市规划质量，工作人员在方案制定的前期需要有一定的预见性和可行性，并运用优质的城市规划方案指导土地储备工作的发展。在优质城市规划指导下的土地储备，可以最大限度地改善城市空间结构和资源，优化土地资源配置，最大限度地发挥土地资源价值。

3.3城市规划应预留土地，以备将来功能调整

在城市规划过程中，要留出一定面积的土地，同时要在土地储备流转中制定土地相容性。在经济快速发展的今天，我国城市化进程不断向前推进，经济快速发展，城市规划可能无法满足城市发展的需要。因此，在土地规划过程中，必须储备灵活的土地，及时解决问题。

结论

土地储备是执行政府城市规划建设的重要手段。通过城市规划，能提升土地的利用效率，更能为土地储备调节房地产市场起到强有力的保障。土地储备要与城市规划相互配合，才能实现房地产市场的利益最大化。在具体的土地储备和城市规划工作中，只有与时俱进、平衡好城市规划与土地储备工作，才能更好地保障房地产市场的健康发展。

参考文献：

[1]谭喆,张旭,李明飞.城市规划导向下的土地储备发展策略[J].国土资源,2019(5):52~53.

[2]张馨元.浅谈新形势下土地储备融资风险管控[J].国土资源,2020(5):56~57.